3.1. Ankstyvosios JAV bankininkystės sistemos sunkumai

Kad gerai suprastume, dėl ko buvo sukurta FRS, reikia išanalizuoti problemas, su kuriomis susidūrė JAV finansų sistema ankstyvaisiais periodais. Dauguma šių problemų atsirado prieš Pilietinį karą, kuomet bankininkystę reguliavo ir kontroliavo valstijos, o ne federalinė valdžia. Deja, neskaitant keleto išimčių, valstijos šį darbą atliko blogai. Valstijų įstatymų leidėjai suteikė išskirtines teises keletui bankų, taip sukurdami dirvą politiniam lobizmui ir spekuliavimu savo įtaka. Jei naujų bankų kūrėjai turėdavo reikiamus politinius ryšius, buvo galima savo bankui gauti išskirtines teises, nors ir turint menką bankininkystės patirtį ir minimalias investicijas.

Bankininkystė, paremta indėliais, tada nebuvo tokia populiari kaip šiandien. Dauguma žmonių santaupas laikydavo banknotų ir monetų pavidalu. Todėl bankai skolindavo pinigus paprasčiausiai spausdindami popierinius banknotus, kurie patekdavo į rinką ir joje cirkuliuodavo. Kadangi nebuvo reikiamos kontrolės teikdami paskolas bankai spausdindavo banknotus nepaisydami jų finansinės galios. Dažnai bankai, turintys privilegijas, išleisdavo didelius banknotų kiekius ir po to dingdavo. Kai kurie bankai žadėdavo supirkti popierinius banknotus, pakeisdami juos auksinėmis ir sidabrinėmis monetomis ir įkurdavo “keitimo centrus” visuomenei beveik nepasiekiamose vietose, kur nors viduryje pelkių. Tenka pabrėžti dažnus tų varganą kapitalą turinčių ir liguistai valdomų institucijų žlugimo atvejus, kuomet nelaimingi indėlininkai patirdavo žymių nuostolių.

Atsižvelgdamas į šias problemas ir į tai, kad Pilietinis karas labai nualino finansų sistemą, 1863 m. Kongresas išleido Nacionalinį bankininkystės įstatymą. Šis įstatymas (vėliau pataisytas) įteisino atvirą federališkai licenzijuotų komercinių bankų kūrimąsi, o jiems kontroliuoti buvo sukurtas naujas JAV iždo padalinys - Valiutos kontrolė. Tai buvo JAV iždo departamento dalis. Bet kuri verslo žmonių grupė galėjo organizuoti vadinamojo nacionalinio banko kūrimą, tačiau turėjo parodyti, kad naujasis bankas taps pelningu per tam tikrą laiko tarpą (paprastai per trejus metus), atitinka minimalius Valiutos kontrolės nustatytus įstatinio kapitalo reikalavimus ir nekelia pavojus kitų to regiono jau egzistuojančių bankų normaliai veiklai. Priėmus Nacionalinį bankininkystės įstatymą privilegijos kuriant komercinius bankus buvo iš esmės perkeltos iš politinių spekuliacijų lygmens į aiškiai apibrėžtų taisyklių lygmenį. Tuo pačiu metu Kongresas bandė įtraukti atskirus tam tikrų valstijų bankus į nacionalinę bankininkystės sistemą, imdamas 10% mokestį tų bankų banknotams. Buvo manoma, kad dauguma bankininkų pasirinks liberalesnę valstijų bankų reguliavimo sistemą ir vengs būti įtraukti į nacionalinę bankininkystės sistemą, nebent kas nors priverstų juos tai padaryti. Kad padėtų finansuoti Pilietinį karą, Kongresas įgaliojo nacionalinius bankus leisti savo valiutą kaip cirkuliacijos priemonę. Tačiau tie banknotai turėjo būti padengti JAV vyriausybės popieriais. Pagal Nacionalinį bankininkystės įstatymą federaliniai licenzijuoti bankai galėjo leisti banknotus, kurių vertė galėjo sudaryti iki 90% vertybinių popierių apimties, kuriuos bankai padėdavo į Valiutos kontrolę. Buvo siekiama sukurti federalinei kontrolei pavaldžią pinigų masę ir finansuoti Pilietinį karą, sukuriant Jungtinių Valstijų vyriausybės vertybinių popierių paklausą bankuose.

Dar svarbiau, Nacionalinis bankininkystės įstatymas sukūrė dvilypę bankininkystės sistemą, kur teisę kontroliuoti komercinius bankus turėjo  ir federalinė, ir valstijų valdžia. Tačiau kai kur abiejų valdžių įgaliojimai sutapo, ir tai sukūrė konkurenciją tarp federalinių ir valstijų bankininkystės reguliavimo institucijų, kuri kartais neigiamai atsiliepdavo visuomenės interesams. Dar daugiau, vieno iš pagrindinių federalinės programos tikslų - sužlugdyti privilegijuotus valstijų bankus - pasiekta nebuvo. Valstijų bankai išgyveno tik dėl to, kad po pilietinio karo labai išaugo bankų depozitų populiarumas. Užuot leidę naujus banknotus, komerciniai bankai teikė paskolas paprasčiausiai sukurdami depozitą besiskolinančiojo vardu savo apskaitos knygose. Ši praktika naudojama iki šiandien. Tai privedė prie atskirų bankų banknotų išnykimo ir padarė neefektyvius federalinės valdžios mokesčius.

Nors valstijų bankų skaičius nuo 10,000 sumažėjo iki 500, valstijų bankai vėl atgijo XIX a. gale ir greitai kiekiu pralenkė nacionalinius. Kaip žinoma, šiandien valstijų bankų yra dvigubai daugiau nei nacionalinių, tačiau vidutiniškai federalinės institucijos gerokai didesnės ir jos priskiriamos prie stambiausių Jungtinių Valstijų finansų institucijų.

3.2. Federalinės rezervų sistemos sukūrimas

Federalinės rezervų sistemos sukūrimą lėmė keletas labai aktualių to laiko problemų. Viena iš jų buvo ta, kad naujieji nacionaliniai bankai pasirodė esą neadekvačiai jautrūs didėjančiam pinigų poreikiui. Pinigų ir kreditų poreikis sparčiai augo dėl greitos sunkiosios pramonės plėtotės ir migracijos į Vakarus. Fermeriams ir ūkininkams naujų žemių apdorojimui reikėjo “elastingų” kreditų ir paskolų - atitinkančių jų poreikius ir palyginti žemomis kainomis. Kaip matysime toliau, FRS ėmėsi spręsti šią problemą išleisdama savo pinigų ir labiau kontroliuodama šalies grynųjų pinigų ir kreditų augimo procesą.

Kai depozitų ir čekių pasirašymo sistema tapo labai populiari, atsirado dar viena rimta problema. Čekių surinkimas ir atsiskaitymas už juos pasirodė lėtas ir brangus. Dauguma čekių buvo pervedami iš vienos sąskaitos į kitą toje pačioje vietoje. Todėl vietinių bankų tarnautojai kiekvieną dieną per atsiskaitymų namus apsikeisdavo čekiais. Atsiskaitymas už čekius, kurie buvo siunčiami toliau - už vietinio rajono ribų ir kurie eidavo per keletą bankų, kol pasiekdavo galutinį tikslą, buvo daug sudėtingesnis.

Prieš sukuriant FRS daug ypač smulkesnių bankų už čekių išpirkimą ar atsiskaitymą imdavo mokestį. Paprastai tai būdavo tam tikras procentas nuo nominaliosios čekio vertės. Bankai, imantys mokestį, buvo vadinami neparitetiniais (no - par) bankais, nes jie atsisakydavo atsiskaityti už čekį visa jo verte. Kad išvengtų čekių keitimų mokesčių, gaunamus nevietinius čekius bankininkai nukreipdavo per bankus, kurie priimdavo ir išgrynindavo juos be mokesčių. Dažnai tai reikšdavo, kad čekiai keliauja per grupę bankų įvairiuose miestuose, taip gaišdami dienas ir savaites, kol čekiu būdavo išgryninami. Tokie išsiuntinėjimai buvo ne tik įkyrūs ir erzino, bet buvo ir kliūtis komerciniams sandoriams bei lėšų perkėlimams iš vienos vietos į kitą. Be to, čekių išgryninimo mokesčiai labai didino biznio operacijų sąnaudas. Reikėjo naujos nacionalinių čekių atsiskaitymo sistemos, kuri nemažintų jų vertės keičiant ir užtikrintų greitą judėjimą tarp mokėtojo ir gavėjo. Kaip matysime vėliau, FRS taip pat buvo įpareigota aptarnauti čekius be mokesčių.

Trečia tų laikų ir finansų sistemos, ir bankininkystės sistemos problema buvo pasikartojančios likvidumo krizės. Tada, kaip ir dabar, pinigai ir bankų rezervai turėjo tendenciją telktis svarbiausiuose šalies finansų centruose, tokiuose kaip Niujorkas, Čikaga, Dalasas ir San Franciskas, kur paskolų poreikis buvo didžiausias. Bankų rezervai plaukė į didžiuosius miestus, kadangi mažesni ir nuošaliau esantys bankai įdėdavo savo rezervus į didesnius bankus, taip gaudami didesnį pelną. Tačiau kai kaimo vietovėse padidėdavo kreditų paklausa žemės ūkio reikmėms, vietiniai bankai buvo priversti panaudoti savo rezervus iš didžiųjų mietų bankų, o šie savo ruožtu turėjo pardavinėti vertybinius popierius ar pareikalavimo paskolas, kad sudarytų reikiamas lėšų apimtis. Kada smulkiųjų, šalies viduje esančių bankų rezervų paklausa tapdavo didesnė negu tikėtasi, didieji bankai imdavo pardavinėti savo portfelio vertybinius popierius. Jų kainos stambiuose finansų centruose krisdavo dėl masinės ir intensyvios jų pasiūlos. Paniškoms pardavinėjimų nuotaikoms pasiduodavo ir kiti investuotojai, keldami chaosą finansų rinkose.

Nacionalinei bankininkystės sistemai aiškiai reikėjo šaltinio, kuris galėtų aprūpinti grynaisiais pinigais tuos bankus, kuriems jų tuo metu labiausiai reikėjo ir taip palaikyti finansų sistemos normalų funkcionavimą ir stabilumą. Rimta finansinė panika 1907 m. galiausiai privedė prie FRS sukūrimo. 1908 m. Kongresas sukūrė Nacionalinę monetarinę komisiją, kad išsiaiškintų finansinius šalies poreikius. Komisijos rekomendacijos buvo pateiktos Kongresui ir tada buvo išleistas Federalinio rezervo aktas, kurį 1913 m. prezidento Wilsono parašas pavertė įstatymu. Federalinio rezervo bankai pradėjo veikti tuo metu, kai Europoje prasidėjo I pasaulinis karas.

3.3. Ankstyvosios federalinės rezervų sistemos struktūra

Pirmoji FRS pakankamai skyrėsi nuo dabartinės. Pradiniame Federalinio rezervo akte buvo keleto svarbiausių idėjų mišinys - tai buvo pastangos suderinti vieną su kitu konkuruojančius politinius ir ekonominius interesus. Viena vertus, tai buvo baimė, kad FRS įgaus per daug kontrolės šalies finansinei veiklai ir veiks prieš svarbiausių Amerikos visuomenės segmentų interesus. Pavyzdžiui, smulkus verslas, fermeriai ir ūkininkai buvo susirūpinę, kad FRS sieks riboti kreditų prieinamumą, didindama už juos palūkanas. Taip pat buvo pripažinta, kad FRS tapo pagrindine finansų institucija nepaisant geografinės padėties. Buvo tikėtina, kad miestas ar valstija, kurioje yra FRS, bankas taps finansų centru.

Atsižvelgdamas į reikmes ir interesus, Kongresas sukūrė visiškai “decentralizuotą” centrinį banką. Svarbiausiuose JAV miestuose (daugiausia rytinės pakrantės), kuriuose buvo stambūs bankai, buvo išskirta 12 pagrindinių Federalinio rezervo bankų. Kiekvienam iš jų buvo priskirta sava apygarda, kurioje bankas atliko savo funkcijas. Buvo sukurti dar 24 papildomi FRS priklausantys bankų filialai (branch banks) vietovėse, kuriose nebuvo pagrindinių FRS bankų. Siekiant laikytis bendros nacionalinės monetarinės politikos Vašingtone buvo įkurta koordinacinė 7 narių taryba. Tačiau ankstyvuoju FRS laikotarpiu pagrindiniais monetarinės politikos vykdymo įrankiais faktiškai disponavo regioniniai Federalinio rezervo bankai, kurie ir priimdavo esminius sprendimus.

3.4. Federalinės rezervų sistemos tikslai ir politika

Tų dienų ekonominių problemų sprendimui Federalinio rezervo aktas leido kiekvienam regioniniam Rezervo bankui atidaryti diskonto sąskaitas, kuriomis galėtų naudotis kiti reikalavimus atitinkantys bankai, t.y. skolintis pinigų trumpam periodui. Tačiau siekiant garantuoti, kad skolos bus grąžintos, iš besiskolinančiųjų bankų buvo reikalaujama keisti komercinius popierius kaip skolos grąžinimo garantą. Pagrindinis FRS politikos įrankis buvo palūkanų normų šioms paskoloms keitimas, kur kiekvienas FRS bankas galėjo nustatyti savo normų dydžius. Kaitaliuodami palūkanų normas, Rezervo bankai galėjo sudaryti arba, atvirkščiai, nesudaryti palankių sąlygų komerciniams bankams skolintis iš FRS. Centriniai bankai galėjo sudaryti lengvas arba sunkias kreditų paėmimo sąlygas, taip netiesiogiai veikdami bendrą paimtų paskolų kiekį.

Federalinio rezervo bankams buvo suteikta teisė išleisti savo banknotus kaip cirkuliuojančią valiutą apskritai, tačiau turėjo būti garantija, kad jie 100% padengti FRS vertybiniais popieriais, plius 40% aukso rezervo. Pavėlavusi šio reikalavimo mintis buvo Kongreso įgaliojimas FR bankams prekiauti Jungtinių Valstijų vyriausybės vertybiniais popieriais atviroje rinkoje, žinomas kaip atvirosios rinkos operacijos (open market operations). Tai yra FRS politikos pagrindinis įrankis ir šiandien.

Lėtai, bet užtikrintai ekonominės, finansinės ir politinės jėgos darydavo reikalingus pakeitimus originaliame Federalinio rezervo akte ir suformavo centrinio banko charakterį ir veikimo metodus. Pagrindinės pakeitimų priežastys buvo karas, ekonominės depresijos ir vėliau nuolatinė infliacija. Pavyzdžiui, kad įveiktų ekonominius nuosmukius, kariautų ir įgyvendintų norimas programas, JAV vyriausybė išleido milijardus dolerių paskolų. Kai skola pradėjo augti, liko vienintelis “logiškas” būdas išmokėti skolas - padidinti JAV vyriausybės vertybinių popierių naudojimą Federalinio rezervo operacijose. Bankams greitai buvo leista operuoti šiais popieriais, kurie tuo pat metu buvo ir užstatas už paskolas iš Federalinio rezervo. FRS buvo pavestas pagrindinis vaidmuo stabilizuojant rinką vyriausybės vertybiniams popieriams, kurie buvo pagrindinis būtinų grąžinti skolų refinansavimo šaltinis. Vyriausybės popieriai tapo užstatu išleidžiant naujus banknotus.

Labiau negu bet kuris kitas istorinis įvykis, FRS pobūdį pakeitė 1930-ųjų Didžioji depresija. Tiesiogiai susidūręs su bankininkystės sistemos žlugimu ir milžinišku nedarbo lygiu, - skaičiavimai rodo, kad per 1930-uosius ketvirtadalis šalies darbo jėgos neteko darbo, - Kongresas patikėjo FRS didelę monetarinės politikos vykdymo galią. Buvo padaryti svarbūs centrinio banko valdymo struktūros ir ryšių su valdžia pakeitimai.

Septynių narių valdytojų taryba Vašingtone tapo centrine FRS administracijos ir politikos formavimo grupe. Pradedant 1933 m., bet kurie sistemos bankų palūkanų normos keitimai pirmiausia turėjo būti suderinti su valdytojų taryba. Taryba nustatydavo minimalių privalomųjų rezervų reikalavimus ir maksimalias palūkanas už depozitus. Kad kontroliuotų spekuliacijas perkant akcijas, tarybai suteikta teisė nustatyti maržos reikalavimus, nurodančius, kokią vertybinių popierių vertės dalį investuotojas gali pasiskolinti rinkoje, užstatęs tuos vertybinius popierius. Pripažįstant, kad pagrindiniu FRS politikos vykdymo įrankiu pradėjo darytis atviros rinkos operacijos su vyriausybės vertybiniais popieriais, šių operacijų priežiūrai buvo sukurtas Federalinis atvirosios rinkos komitetas. Dauguma balsų jame buvo atiduota Federalinio rezervo tarybai. Galima teigti, kad Didžioji depresija lėmė koncentraciją FRS viduje, kad FRS skatino vieningą politiką ir kalbėjo “vieninteliu balsu” apie šalies monetarinės politikos reikalus.