Finansų ministerijos fiskalinės politikos Interneto kursas:

1 Paskaita: Fiskalinės politikos disciplina

Įvadas

Fiskaline politika - tai valstybę atstovaujančios vyriausybės veikla, priimant sprendimus dėl finansinių išteklių mobilizavimo ir išlaidų. Mobilizuodama valstybės išteklius ir planuodama išlaidas, vyriausybė naudoja įvairias priemones. Fiskalinė politika apima sprendimus dėl valstybės biudžeto pajamų ir  išlaidų, valstybės skolos valdymo, pervedimų tarp įvairių valstybinių žinybų, valstybės turto pardavimo, nuomos ar pirkimo, skolinimosi iš įmonių ar finansų įstaigų ar skolinimu joms, valstybinių pensijų ir valstybinių pensijų fondų, kitokių socialinių išmokų. Fiskalinė politika taip pat susijusi su veikla, kuri nebūtinai atspindėta biudžete, tačiau daro reikšmingą poveikį valstybės finansavimo galimybėms, pavyzdžiui, valstybinių įmonių teikiamų komunalinių paslaugų tarifų nustatymu, aplinkos apsaugos reguliavimu, vyriausybės garantijų teikimas paskoloms,  įmonių atleidimas nuo tam tikrų mokesčių. Be to, fiskalinei politikai priskiriami valstybės finansų tvarkymo procedūriniai klausimai, atitinkamos teisinės bazės palaikymas, institucijų veiklos ir jų kompetencijos nustatymas,  priimant kasdienius sprendimus fiskalinėje srityje.

Kaip disciplina, fiskalinė politika yra tokia pat sena, kaip ir valstybė. Iš pradžių ji buvo susijusi daugiausia su socialine politika, socialinio teisingumo ir vertybių klausimais. Buvo laikoma, kad fiskalinė politika - tai socialinės sutarties tarp pavaldinių ir jų valdovų finansinė pusė. Apie valstybės finansus buvo sprendžiama pagal tai, ar jie leido palaikyti stabilią socialinė pusiausvyrą. Klausimas, ar finansai tvarkomi efektyviai ir teisingai socialine prasme, nebuvo dėmesio centre.

Iki pirmojo dvidešimto amžiaus dešimtmečio valstybės vaidmuo rinkos ekonomikoje buvo gana ribotas. Paprastai ji vykdė pagrindines gynybos, teisės ir tvarkos, valstybinių darbų ir privačios nuosavybės apsaugos funkcijas. Per pirmąjį XX amžiaus dešimtmetį valstybės išlaidos išvystytose rinkos ekonomikos šalyse vidutiniškai sudarė apie 11-12 proc. bendrojo vidaus produkto. Daugiausia įplaukų į biudžetą patekdavo iš muitų ir transporto rinkliavų, t.y. valstybinės sienos ne tik žymėjo valstybės ribas, bet  kartu buvo ir pagrindiniai vyriausybės pajamų surinkimo punktai.

Dvidešimtame amžiuje valstybės fiskalinis vaidmuo iš esmės pasikeitė. Industrializacija sudarė technologines galimybes pertvarkyti ir urbanizuoti agrarinę visuomenę, tačiau tam valstybinis sektorius turėjo mobilizuoti transporto ir energetikos sistemų modernizavimui reikalingus išteklius. Po dviejų pasaulinių karų reikėjo atstatyti Europą ir Tolimuosius Rytus, tačiau nebelikus privačių santaupų, kapitalo atsargas privalėjo atkurti valstybė. Didžiosios depresijos metu Amerikoje nedarbas šoktelėjo virš 50 proc., ir tai privertė gyventojus reikalauti, kad vyriausybė perskirstytų pajamas ir galimybes tarp laimingųjų ir bedalių. Nauji pasiekimai sveikatos apsaugos ir sanitarinės technologijos srityje vertė valstybę imtis veiksmų išnaikinti užkrečiamas ligas ir pagerinti visuomenės higieną. Nuo 1945 m. daugiau kaip 130 besivystančių ir postsocialistinių šalių gavo nepriklausomybę. Valstybėms teko kurti naują, nepriklausomą rinkos ekonomiką, o tai buvo sunki užduotis po ištisus amžius trukusios okupacijos. Septintajame dešimtmetyje atsisakius aukso standarto, makroekonomikos valdymo našta perėjo fiskalinei politikai, nes laisvai svyruojantis valiutų kursas susilpnino nepriklausomos pinigų politikos poveikį. Per pastaruosius du dešimtmečius naujosios informacinės technologijos ir rinkų globalizacija dar labiau sustiprino fiskalinės politikos ir finansinių rinkų ryšius. Valstybės priverstos stiprinti konkurencingumą, palaikyti stabilumą ir diegti technologijos naujoves.

            Reaguojant į besikeičiančias aplinkybes ir vis didėjančius gyventojų reikalavimus, valstybės vaidmuo vis didėjo ir didėjo. Iki 1990 m. industrializuotuose kraštuose valstybės išlaidos jau buvo padidėjusios vidutiniškai iki 45 proc. bendro vidaus produkto. Komentuodamas dvidešimtojo amžiaus patirtį, žinomas ekonomistas Musgrave teigia, kad fiskalinės politikos vaidmenį galima suskirstyti į stabilizavimą, visuomeninių gėrybių teikimą ir pajamų perskirstymą.

            Stabilizavimas - tai vyriausybės pastangos išlaikyti nedidelį nedarbą, siekti visiško užimtumo ir subalansuoto mokėjimų balanso. Visuomeninių gėrybių teikimas - tai bendro naudojimo prekių ir paslaugų teikimas, nes negalima tikėtis, kad privatus sektorius jas teiktų ar norėtų teikti. Čia taip pat įeina ir valstybės kišimasis stengiantis ištaisyti rinkos netobulumus ir neigiamus socialinius reiškinius, kurie kyla dėl privačios veiklos rinkoje. Pajamų perskirstymas - tai visa valstybės vykdoma veikla perkeliant pajamas ir galimybes nuo vienos socialinės klasės, kartos, regiono ar grupės kitoms socialinėms klasėms, kartoms, regionams ar grupėms. Fiskalinės politikos pobūdį ir formą, valstybei atliekant šias tris funkcijas, apsprendžia socialinės vertybės, ekonominės ir finansinės normos. Laikui bėgant tos vertybės ir normos keičiasi. Joms keičiantis, atitinkamai, keičiasi ir fiskalinės politikos praktika.

            XX amžiaus pabaigoje fiskalinė politika retai vertinama pasitelkiant tokias filosofines sąvokas kaip teisė, atsakomybė, laisvė ar teisingumas. Vertinant fiskalinės politikos sprendimų tinkamumą šiuo metu paprastai remiamasi ekonominių ir finansinių priemonių efektyvumu. Tačiau objektyvesnių fiskalinės politikos vertinimo priemonių atsiradimas nedaug teprisidėjo, kuriant vieningą nuomonę apie tai, kokia turėtų būti “tinkama” fiskalinė politika.

            Nesutarimus dėl fiskalinės politikos kelia jau pati jos prigimtis, nes ji yra susijusi su vertybėmis bei įgaliojimų ir valdžios pasiskirstymu. Jau daugiau kaip tris šimtmečius fiskalinės politikos praktikai ir analitikai diskutuoja tris pagrindinius klausimus, būtent:

·         Kokias prekes ir paslaugas ir kiek jų turėtų teikti valstybė?

·         Kaip sukurti gerą ir teisingą mokesčių sistemą, galinčią finansuoti valstybės išlaidas?

·         Kaip valstybės finansai gali užtikrinti visišką užimtumą ir mažą infliaciją?

            Šiuolaikinės fiskalinės politikos sprendimų istorija atspindi šių trijų iš seno paveldėtų fiskalinės politikos klausimų diskusijas. Sukurti nauji metodai ir priemonės šiems klausimams spręsti. Bet vis dėlto, priklausomai nuo aplinkybių, supratimo ir patirties, daromos labai skirtingos išvados.

Kokias prekes ir paslaugas ir kiek jų turėtų teikti valstybė?

            Ką vyriausybė turėtų daryti? Kitais žodžiais tariant, kokias vyriausybės tiekiamas prekes ir teikiamas paslaugas reikia finansuoti? Dauguma ekonomistų į šį klausimą atsako gana retoriškai: vyriausybė turėtų teikti visuomenines gėrybes.

            Tikrosios visuomeninės gėrybės - tai prekės, kurių nauda dalijamasi labai plačiai ir kurių negalima neteikti už jas nemokantiems asmenims. Sakoma, kad tokios prekės “nėra vartojimo konkurentai”, o tai reiškia, kad vartotojas gali naudotis bet kokiu prekės kiekiu ir dėl to jos kiekis, kuriuo galės naudotis kiti vartotojai, nesumažės. Tikrosioms visuomeninėms gėrybėms būdinga “neišskyrimo” bruožas. Tai reiškia, kad išskirti tuos, kurie už prekę nemoka, ir neleisti jiems naudotis prekės teikiama nauda, yra per daug brangu. Pavyzdžiui, tokia visiems prieinama nekonkurentine vartojimo preke laikomas švarus oras. Jei oras švarus, visi iš to turi naudos, nežiūrint to, ar jie už jį mokėjo, ar ne.

            Daugumą visuomeninių gėrybių negalima laikyti tikrosiomis aukščiau nusakyta prasme. Yra tokių visuomeninių gėrybių, kurios yra vartojimo konkurentai. Jos vadinamos “sangrūdos” prekėmis, nes susiburiant dideliam vartotojų skaičiui, mažėja vartotojams teikiama prekės nauda. Tokiu “sangrūdos” prekės pavyzdžiu galėtų būti miesto parkas.

            Yra tokių visuomeninių gėrybių, kurioms galima nustatyti kainą. Visuomeninės gėrybės, kuriomis naudotis atimama teisė nustatant kainą, yra tokios prekės, kurių sąnaudas dengia jomis besinaudojantys asmenys, kad galėtų leisti jomis naudotis tik tiems, kurie moka ”nario mokestį”. Tokiomis prekėmis gali būti mokyklos ar ligoninės, nes tie, kurie dalijasi jų paslaugų sąnaudomis, gali visi bendrai už jas nustatyti kainą, kad apribotų sangrūdą.

            Realiame pasaulyje valstybė teikia daug prekių ir paslaugų, kurioms būdingi ir viešųjų, ir privačių prekių bruožai. Ekonomistai teigia, kad valstybinio  ir privataus sektoriaus teikiamų prekių tinkamas derinys būna tuomet, kai ribinės visuomeninės viešųjų prekių teikimo sąnaudos atitinka ribinę visuomeninę tokių prekių naudą. Kadangi daugeliui visuomeninių gėrybių paklausos nustatymas yra labai sudėtingas, jų kalnodaros problema arba ribinės visuomeninės naudos lyginimas su ribinėmis visuomeninėmis sąnaudomis sprendžiama balsavimu.

            Valstybė ne tik teikia tam tikras prekes ir paslaugas, bet ir įsikiša, norėdama užtikrinti našų privačios rinkos veikimą. Laikoma, kad privatus rinkos mechanizmas nesuveikia, kai jam nepavyksta pateikti privačių prekių ir paslaugų tiek, kad ribinė visuomeninė prekių nauda persvertų ribines socialines sąnaudas. Tai atsitinka, kai rinkoje veikia monopolija ir privatūs sandoriai daro neigiamą poveikį, t. y. sukelia išorinius efektus (nuostolius) ne pirkėjams ir pardavėjams, o trečioms šalims, ir kai prekei, kurios ribinė visuomeninė nauda yra didesnė už jos ribines visuomenines sąnaudas, nėra privačios rinkos. Valstybė paprastai reguliuoja komunalinių paslaugų teikimo  tarifus ir nustato konkurencijos sąlygas, siekdamos išvengti neefektyvumo, kuris atsiranda dėl monopolinės kainodaros. Valstybė reguliuoja taršos lygį dėl to, kad tai gali turėti žalingą poveikį toms šalims, kurios tiesiogiai nedalyvauja “taršos” sandoriuose. Jos taip pat užtikrina “valstybės gynybą” paprasčiausiai dėl to, kad privatus sektorius tokių paslaugų neteikia.

            Neišsami informacija yra dar viena privačios rinkos nesėkmės forma. Valstybė įsikiša,  norėdama užtikrinti, kad gyventojai gautų tinkamą informaciją apie tam tikrus jų perkamus gaminius ir užbėgti už akių prekybai pavojingais gaminiais.

            Privačias rinkas gali ištikti nesėkmė ir makroekonomine prasme. Didelis nedarbas, didėjantis skurdas ir nelygybė - tai ženklai, rodantys, kad privačios rinkos neužtikrina ribinės naudos ir ribinių sąnaudų lygybe.

            Šiuolaikinis požiūris į valstybę kaip į visuomeninių gėrybių tiekėją ir rinkos nesėkmių taisytoją yra gana naujas dalykas. Britų ekonomistai klasikai į rinką žiūrėjo kaip į pagrindinį prekių ir paslaugų tiekėją, o į valstybės kišimosi - tik kaip į išimtį, kai ji imasi teikti nedidelį prekių ir paslaugų asortimentą, nes privačios rinkos to padaryti aiškiai negali.

            Savo traktate “Tautų turtas” (1776, II t., p. 184) Adamas Smitas rašė, kad valstybė turi atlikti tris “dideles”, paprastas ir suprantamas pareigas, būtent: 1) ginti visuomenę nuo užsienio įsiveržimo; 2) ginti kiekvieną visuomenės narį nuo kito nario neteisybės jo atžvilgiu; ir 3) užtikrinti tam tikras institucijas ir valstybės darbus. Smitas teigė, kad vyriausybės turi teikti gynybos paslaugas, nes gynybai pasidarius daug sudėtingesnei, asmeninės savigynos nebeužtenka. Jis teigė, kad vyriausybė turėtų užtikrinti bešališkas teisingumo paslaugas, nes natūraliai laisvei reikalinga saugumo sistema ir teisinės taisyklės. Jis pripažino, kad didėjanti nelygybė neišvengiamai ves prie konfliktų ir kad tokius konfliktus geriau spręsti teisinėmis priemonėmis, negu jėga. Smitas taip pat teigė, kad vyriausybė turi užtikrinti ne tik tokius valstybės darbus, kurių nauda yra didelė, bet ir tokius darbus, kurių pelnas niekada negalėtų padengti vieno asmens ar grupės asmenų sąnaudas. Tačiau jis manė, kad valstybė neturėtų steigti valstybinių mokyklų ir teikti nemokamų sveikatos apsaugos paslaugų, nes, jo nuomone, tai skatintų tinginystę ir piktnaudžiavimą tokiomis paslaugomis.

            Išorinės efektų sąvoka klasikinėse diskusijose apie valstybės vaidmenį atsirado tik John Stuart Mill (1848 m.) laikais. Mill pripažino, kad “atskirų asmenų veiksmai, nors jie juos vykdo tik savo naudai, turi pasekmių, kurios išeina toli už jų”. Jis pastebėjo, kad asmenys gali nemokėti įvertinti tam tikrų gaminių naudingumo ir todėl būtina vaikus auklėti ir mokyti. Jis nurodė atvejus, kai negalėdami numatyti, asmenys gali sudaryti visuomenei žalingas sutartis. Vyriausybei reikėtų įsikišti, kad galėtų sutrukdyti ir neleisti atskiriems asmenims daryti žalą visuomenei. Jis taip pat atkreipė dėmesį į tai, kad reikalingos atitinkamos taisyklės, kai asmenys įgaliojimus perduoda valdytojams, turintiems skirtingus interesus.

            Europos kontinente klasikiniai filosofai buvo linkę į valstybę žiūrėti panašiai kaip ir į privatų sektorių. Kantas manė, kad valstybė vaidina “gamybinį vaidmenį”, kuris apibrėžiamas socialinėje valdovo ir visuomenės sutartyje. Hegelis įsivaizdavo valstybę kaip “nematerialų kapitalą”. Taip susiformavo pažiūra, kad didėjantis valstybės vaidmuo - tai natūralus istorinio proceso padarinys. Europos kontinento mokslininkai pradėjo norus skirstyti į “viešuosius (valstybinius)” ir “privačius”. Jie manė, kad valstybės vaidmuo - išlaikyti pusiausvyrą tarp šių visuomenės norų. 1883 m. Wagner suformulavo savo garsųjį dėsnį apie didėjantį valstybės vaidmenį. Jis rėmėsi tokiais faktoriais kaip urbanizacija, augantis gyventojų tankumas ir vis didesnis dėmesys socialinei politikai fiskaliniuose reikaluose.

            “Pozityvioji” valstybės išlaidų teorija susiformavo tik devintame XIX amž. dešimtmetyje. Ji atsirado, valstybės išlaidoms pradėjus taikyti “naudingumo” sąvoką. Dėmesio centre atsidūrė klausimas ne apie tai, ar valstybė daro tai, kas reikia, t.y. ne normatyvinis vertinimas, o “pozityvusis vertinimas”, t. y. ar valstybė daro tai, ko nori visuomenė. Pozityviosios teorijos apie valstybės išlaidas esmė yra tokia: kadangi atskirų asmenų norai yra labai įvairūs, didžiausią gerovę galima pasiekti, jei kiekvienas asmuo stengsis išlaikyti ribinio naudingumo ir kainos lygybę.

            XIX amž. devintajame dešimtmetyje analitikai pradėjo taikyti “ribinės” kainodaros taisyklę ir viešosioms, ir privačioms prekėms. Greitai pagrindiniu matu, pagal kurį pradėta spręsti apie valstybės išlaidų tikslingumą,, tapo tai, kiek valstybės išlaidos prisideda prie visuomenės gerovės kėlimo. Šis “maržinalistinės” teorijos pasiūlytas kriterijus išliko iki šių dienų.

            Knut Wickshell buvo vienas pirmųjų, kuris dar 1886 m. pareiškė, kad, norint sužinoti visuomenės pageidavimus dėl viešųjų prekių ir neleisti jomis naudotis nemokamai, reikalingas veiksmingas balsavimo procesas. Jis teigė, kad tinkamas politinis procesas ir balsavimo taisyklės gali atskleisti, ko maždaug nori dauguma, bet reikalinga imtis ir priemonių, kurios apgintų fiskalines mažumos teises. Jis taip pat teigė, kad pageidavimai dėl visuomeninių gėrybių neabejotinai priklauso nuo pajamų paskirstymo.

            Wickshell’o mokinys Eric Lindahl 1918 m. pasiūlė metodą, kaip vertinti viešųjų ir privačių prekių derinimą. Jis sukūrė taip vadinamosios visuomeninių gėrybių visumos pusiausvyros kainos sąvoką (arba Lindahlio kainą). 1954 m. Paul Samuelson atkreipė dėmesį į jų nedalomumą ir bendrą vartojimą.  Jis taip pat apibūdino sąlygas, kurioms esant, visuomeninių gėrybių teikimas gali būti optimalus pagal Pareto taisyklę. Vertindamas optimalųjį viešųjų ir privačių prekių bei paslaugų derinį (arba “palaimos tašką”), jis rėmėsi socialinės gerovės funkcijomis, kurios priklauso nuo žinomų pageidavimų, išteklių ir technologijos.

            Pastarojo laikotarpio darbuose skiriama ypač daug dėmesio, kaip nustatyti tokį visuomeninių gėrybių teikimo našumą, kuris padėtų spręsti problemas, kylančias dėl išorės efektų ir rinkos netobulumo. Šiais klausimais ypač pažymėtini Tiebout darbai (1956 m.) apie vietines visuomenines gėrybes ir naudos tam tikrai teritorijai apskaičiavimus. Tiebout teiginiai leido suformuluoti taisykles, kaip našiai paskirstyti valstybės išlaidas įvairiems valdžios lygmenims.

            Pradėjus didžiausią dėmesį kreipti ne į tai, “ką valstybė turėtų daryti”, o į tai, “kaip valstybė galėtų geriau sužinoti piliečių pageidavimus ir geriau į juos reaguoti”, pradėta stengtis geriau suvokti balsavimo proceso veiksmingumą ir įvairius institucinius veiksnius, darančius įtaką visuomenės pasirinkimui. Yra sudaryti įvairūs balsuotojų modeliai, kurie turėtų padėti sprendimų priėmėjams suprasti, kodėl vartotojai linkę balsuoti už vieną fiskalinių galimybių rinkinį, o ne už kitą. Taip pat yra atliktos studijos apie institucinius fiskalinės politikos kūrimo determinantus. Visa tai leido suformuluoti keletą taisyklių, kaip geriausia struktūrizuoti fiskalinių sprendimų priėmimą, kad geriau būtų galima suprasti ir patenkinti privačius pageidavimus.

            Fiskalinės politikos vykdytojai netruko pradėti taikyti įvairius metodus, kurie jiems leistų išmatuoti ir įvertinti, kokiu mastu viešosios išlaidos prisideda ar neprisideda prie socialinės gerovės augimo. Šiuo metu vertinant viešosios veiklos ir įvairių nuostatų socialinę grąžą, plačiai taikomi sąnaudų ir naudos bei kitokie projektų analizės būdai. Atidžiai stebėdami ir vertindami valstybės išlaidas, sprendimų priėmėjai gali žymiai padidinti ekonominį ir socialinį valstybės išlaidų poveikį. Visame pasaulyje pastebima, kad, siekiant geresnio valstybės išlaidų derinimo su privačiais pageidavimais, į sprendimų dėl valstybės išlaidų priėmimo procesą vis daugiau įtraukiama visuomenė ir vykdomas fiskalinis decentralizavimas.

Kaip sukurti gerą ir teisingą mokesčių sistemą, galinčią finansuoti valstybės išlaidas?

            Pripažinus, kad valstybė privalo teikti tam tikras prekes ir paslaugas, iškyla klausimas, kaip už jas sumokėti. Kas turi mokėti, kam ir kokia turi tekti mokamų mokesčių naštos dalis, už ką tiksliai turi būti mokami mokesčiai - tai klausimai, kurie nenustoja kelti ginčus fiskalinės politikos diskusijose.

            Ankstyvieji klasikinės ekonomikos teorijos atstovai manė, kad mokesčiai turi būti glaudžiai susiję su gaunamomis iš valdžios paslaugomis. Adamas Smitas (1776 m., t. II, p. 310) nurodė keturias “geros mokesčių sistemos” taisykles. Jis teigė, kad gera mokesčių sistema yra tokia sistema, kuri siekia lygybės, užtikrintumo, yra patogi mokėti mokesčius ir ekonomiška juos rinkti. Mokesčių lygybei Smitas taikė “naudos taisyklę”, kurią apibrėžė dvejopai. Jis teigė, kad asmenys turi prisidėti prie savo valdžios išlaikymo proporcingai “savo galimybėms” (t. y. galimybėms mokėti) ir taip pat “proporcingai toms mokesčių įplaukoms, kurios jiems tenka, valstybei rūpinantis savo piliečiais”. Pastaroji sąvoka, Smito supratimu, reiškia, kad turi būti mokama proporcingai tam, kokie yra asmens interesai visuomeninėje nuosavybėje. Smitas teigė, kad darbo užmokestis, kuris neviršija pragyvenimo minimumo, neturėtų būti apmokestinamas, o mokestis už surinktą nuomą, nors jį paprastai tenka mokėti turtingiesiems, atitinka naštos pasidalijimą pagal gaunamą naudą.

            Praktikoje naudos principas ir bandymai mokesčių naštą suderinti su “iš vyriausybės gaunama nauda” pasirodė esą labai ginčytini dalykai, kuriuos sunku praktiškai įgyvendinti. Pagrindinis sunkumas yra nuspręsti, į ką turėtų būti kreipiamas dėmesys - į paslaugos tam tikram asmeniui sąnaudas, ar tai, kiek tas asmuo pasirengęs už tokią paslaugą sumokėti. Ir  viena, ir kita labai sunku išmatuoti praktiškai, kai prekės priklauso tokioms prekės, kurios nėra vartojimo konkurentai ir kurioms būdingas “neišskyrimo” bruožas.

            Yra nuomonių, kad mokesčių naštą turėtų būti paskirstyta ne pagal naudą, kurią asmenys gauna iš viešųjų paslaugų, o pagal “galimybę mokėti”. Ši nuomonė glaudžiai susijusi su klasikinėmis lygybės ir teisingumo sąvokomis. Ketvirtame XIX amž. dešimtmetyje Bentham teigė, kad iš tam tikros nacionalinių pajamų sumos būtų galima gauti maksimalią naudą didinant gerovę, jei pajamos būtų vienodai paskirstomos. John Stuart Mill (1848 m.) teigė, kad būtų teisinga, jei vyriausybė “ištaisytų nelygybę ir gamtos skriaudas”. Jis palaikė progresyvių mokesčių idėją, teigdamas, kad tokiu būdu būtų galima užtikrinti daromos aukos lygybę.

            “Galimybės mokėti” principas skatino bandyti išmatuoti “aukos lygybę”, o “geras mokesčių taisykles” nustatyti, remiantis aukos vienodumo principais. Edgeworth (1897 m.) ir Hasyani (1953 m.) aprašė atvejus, kai vadovaujantis žaidimų teorija ir derybų pagalba įvairioms kategorijoms priklausantys namų ūkiai suvienodina savo ribinę auką viešųjų paslaugų labui. Musgrave ir Peakcock (1956 m.) apibrėžė sąlygas, kuriomis pritaikius lygių absoliučių ir lygių proporcingų mokesčių taisykles, galima pasiekti aukos lygybę. Bergson (1938 m.) visiškai aiškiai kalbėjo apie perskirstymo tikslus, taikydamas indeksus socialinių sąnaudų ir naudos analizėje bei nustatydamas mokesčių normas, kurios padėtų optimaliai atlikti perskirstymą.

            Bet buvo nemaža ir tokių, kurie abejojo, ar galima tinkamai išmatuoti aukos lygybę. 1928 m. Pigou iškėlė klausimus: ar žmonės gauna tą pačią ar ne tą pačią ribinę naudą iš savo pajamų; ar pajamoms didėjant, nauda iš jų mažėja, ar nemažėja. Pigou ir jo tradicijų pasekėjai teigė, kad “naudos”, kurią iš savo pajamų gauna įvairios asmenų grupės, tiesiogiai palyginti negalima.

            Svarstymai apie tai, kas yra gera mokesčių sistema, neapsiribojo vien klausimais, ar taikytinas yra “naudos” ir “vienodos aukos” principas. Taip pat buvo klausiama, ką tiksliai reikėtų apmokestinti.

            Nuo viduramžių iki pat XIX amž. pradžios pagrindinis “galimybės mokėti” matas buvo turimas turtas. Turtas, skaičiuojamas, pavyzdžiui, galvijais, langais ar karietomis, tarnavo lyg ir pakaitalu, leidžiančiu išmatuoti namų ūkio galimybes mokėti už valdžios sąnaudas. XIX amžiuje šis galimybės mokėti matas palaipsniui perėjo nuo turto į pajamas, ir mokestinę bazę imta nestatytinėti pagal srautus, o ne pagal atsargas.

            Klasikinės ekonomikos teorijos atstovai manė, kad apmokestinamos turėtų būti tik pajamos iš nuomos, pelnas ir prabangiam vartojimui išleidžiamos pajamos, o darbo užmokesčio mokestis ir būtiniausių dalykų vartojimo mokesčiai turėtų būti perkelti į nuomos ir pelno apmokestinimą. Tačiau pelno mokesčio idėja  nebuvo populiari, nes tokiu būdu valstybė galėjo atskirais atvejais   netinkamai kištis į privačią veiklą ir kapitalo judėjimą. Hobbes (1651 m.) ir Mill (1848 m.) teigė, kad apmokestinus santaupas, mokesčių mokėtojai už tam tikrą pajamų dalį mokesčius mokėtų du kartus. Taigi, dauguma ekonomistų klasikų manė, kad tinkamiausios mokestinės bazės - tai nuomos mokesčiai ir pajamos, leidžiamos prabangai.

            Prieš dvidešimtą amžių pajamos buvo suprantamos ir apibrėžiamos panašiai kaip ir nacionalinėse sąskaitose, t. y. kaip darbo, turto ir kapitalo grąža. Panaudoti pajamas kaip mokesčių naštos paskirstymo pagrindą neleido supratimas, kad kai kuriuos pajamų šaltinius apmokestinti arba negalima, arba nederėtų.

            Šiuolaikinis apibrėžimas pajamų kaip visaapimančio pagrindo, kuriuo galima įvertinti pajėgumą mokėti, išsirutuliojo tik dvidešimtame amžiuje. Georg Shanz (1896 m.) apibrėžė pajamas kaip tam tikrą prieaugį, t. y. jis teigė, kad asmens pajamas galima apibrėžti kaip jo ekonominio pajėgumo grynojo prieaugio piniginę vertę. Toks apmokestinamų pajamų matas labai tiko būtent mokesčiams, nes tokiu būdu asmens perkamosios galios “grynąjį prieaugį” galima nustatyti pagal įvairius gaunamų pajamų šaltinius. Tapo įmanoma praktiškai suprojektuoti mokesčių sistemas, kurios leistų užtikrinti vienodas pajamas gaunančių mokesčių mokėtojų vienodą apmokestinimą (horizontalioji lygybė) ir kartu tarnautų visuotiniu pagrindu nustatant progresyvines mokesčių normas (vertikalioji lygybė). Šitaip apibrėžus pajamas, tapo įmanoma į pajamų mokesčio bazę įtraukti ir įmonių mokesčius ir sukurti turto nusidėvėjimo ekonominį matą.

            Šalia diskusijų apie mokesčių naštos teisingą paskirstymą mokslininkai nuo seno diskutavo ir įvairių mokesčių sistemų pranašumus pagal jų poveikį ekonominiam našumui. Klasikinės ekonominės teorijos atstovai teigė, kad mokesčiai turėtų būti kuo mažesne našta žmonėms. Jenkin (1871 m.) buvo pirmasis, kuris galutinę apmokestinamąją sritį analizavo taikydamas pasiūlos ir paklausos kreives ir parodė, kad faktinė mokesčių našta yra didesnė už valstybės surinktas įplaukas. Marshall (1890 m.) sukūrė “vartotojo premijos” (pertekliaus) sąvoką ir parodė, kaip rinkos ekonomikoje mokesčiai įtakoja kainas. Ramsey (1927 m.) apibrėžė našumo atžvilgiu optimalią mokesčių sistemą, kuri leidžia surinkti tam tikrą įplaukų sumą, bet visų prekių gamybą sumažina vienoda dalimi. Septintame ir aštuntame XX amžiaus dešimtmečiuose Harberger (1964 m.) pirmasis pabandė empiriškai matuoti visuotinio ekonominio efektyvumo  nuostolius, kurie susidaro dėl įvairių mokesčių įvedimo. Remdamiesi Marshall sukurta vartotojų premijos sąvoka, Diamond ir Merlees (1971 m.) išanalizavo, kaip mokesčių naštą būtų galima perkelti nuo vienos vartotojų ar gamintojų kategorijos kitai ir išvedė optimalaus mokesčių įplaukų paskirstymo priklausomai nuo prekių pasiūlos ir paklausos bei gamybos pagrindinių veiksnių kitimo taisyklę, kuri leido padaryti kitą žingsnį - vertinti mokesčių sistemų našumą ir paskirstymą taikant visos ekonomikos arba bendruosius pusiausvyros modelius.

            XX amžiuje fiskalinė politika buvo daugiausia tyrinėjama taikant kainų ir galutinės apmokestinimo srities analizę. Edgeworth (1897m.) parodė, kad prekių vartojimo ir gamybos papildomumas gali atvesti prie paradokso, kai mokesčiai prabangos dalykams sumažina pačių reikalingiausių prekių paklausą. Barone (1899 m.) apibūdino mokesčių poveikį darbo ir poilsio santykiui. Robinson (1933 m.) ir Chamberlin (1938 m.) nustatė monopolijų, kaip tam tikro mokesčio, kurį vartotojams užkrauna rinkos galingieji, visuomeninę kainą. Tobin (1958 m.) ir Feldstein (1969 m.) parodė, kokią įtaką mokesčiai turi rizikai ir investuotojų elgesiui. Solow (1956 m.) mokesčius įtraukė į neoklasikinį ekonominio augimo modelį. Pastarojo meto “endogeninio (vidaus) augimo” ekonomikos tyrinėjimuose bandyta įvertinti, kokį poveikį ekonominei plėtrai turi mokesčiai kartu su valstybės išlaidomis.

Kaip valstybės finansai gali užtikrinti visišką užimtumą ir mažą infliaciją?

            Iki 1930-ųjų metų fiskaliniais klausimais besidomintiems ekonomistams pirmiausia rūpėjo biudžeto politikos poveikis išteklių naudojimui ir pajamų paskirstymui. Ekonomistai klasikai tikėjo Say dėsniu, t. y. tuo, kad privati pasiūla kuria sau paklausą. Pagal Say dėsnį negali būti bendro rinkos perpildymo, nes prekės yra mainomos į prekes.

Malthus buvo vienas pirmųjų, kurie teigė, kad nepakankamas vartojimas gali iššaukti ekonominę krizę, nes gali būti per daug investuojama į gamybos priemones, o vartotojų paklausai gali likti nepakankamai lėšų potencialiam gamybos padidėjimui absorbuoti. Malthus buvo linkęs manyti, kad perskirstymas neturi būti labai didelis, nes dėl nepakankamo vartojimo gali iššaukti krizę. Tuo pačiu jis įspėjo ir apie “dideles valstybės skolos blogybes”.

Keinso (Dž. Keynes) knyga “Bendro užimtumo, procento ir pinigų teorija” pasirodė 1936 m., kai Vakarų Europoje ir Jungtinėse Amerikos Valstijose siautė Didžioji depresija. Keinsas teigė, kad per didelis taupymas gali sumažinti išlaidas, kurių reikia visiškam užimtumui palaikyti. Jo modeliai įrodė, kad biudžeto politika yra pats svarbiausias visiško užimtumo determinantas, nes šalies ekonomika patenka į likvidumo spąstus, o užimtumas priklauso nuo visuminės paklausos. Pilnas užimtumas buvo pripažintas kaip pagrindinė rinkos ekonomikos tendencija, o ne kaip laikinas ar netgi cikliškas rinkos ekonomikos nukrypimas. Fiskalinei politikai skirtas svarbus vaidmuo - užtikrinti didelį užimtumo laipsnį.

            “Multiplikatoriaus efekto” ir  “fiskalinio impulso” analizė valstybės finansams nagrinėti pirmą kartą buvo panaudota Keinso darbuose. Esant tam tikrai įplaukų sumai, valstybės išlaidų pokyčiai turi ir tiesioginį, ir netiesioginį poveikį visuminei paklausai. Samuelsono sukurtas (1939 m.) multiplikatoriaus-akseleratoriaus modelis išplėtė multiplikatoriaus analizę, nes jame buvo atsižvelgta į poveikį investicijoms ir pajamų paskirstymui. Per pastaruosius penkis dešimtmečius politikos atsilikimo laike analizėje ir ekonometriniuose multiplikatoriaus efekto apskaičiavimuose padaryta didelė pažanga ir jie tampa puikiomis priemonėmis visuminei paklausai sureguliuoti.

            Naujasis makroekonominis fiskalinės politikos vaidmuo taip pat pakeitė ir mokesčių politikos analizės būdus. Vartojimo mokesčiai pasižymi didesniu neigiamu multiplikatoriaus efektu, nei mokesčiai, uždedami santaupoms. Taigi, pilno užimtumo biudžetas buvo glaudžiai siejamas su progresyviniais mokesčiais.

            Šeštame dešimtmetyje Europoje ir Amerikoje užimtumui vėl pasiekus beveik 100 proc., mokslininkai pradėjo abejoti subjektyviais sprendimais pagrįstos (diskretinės) fiskalinės politikos pranašumais. Friedman (1948 m.) teigė, kad iki minimumo verta sumažinti diskretinius fiskalinės politikos spendimus ir apsiriboti automatinių stabilizatorių veikla, o mokesčių tarifus reikia  nustatyti tokius, kad kartu  būtų galima pasiekti pilną užimtumą bei subalansuoti biudžetą. Kiti ekonomistai teigė, kad negalima visiškai atsisakyti diskretinės fiskalinės politikos, nes paklausos šoko rizika yra didelė, o jos pasekmės gali būti gana rimtos.

            Tačiau praktikoje įgyvendinant diskretinę fiskalinę politiką, kai kurių valstybių veiklos apimtis smarkiai išaugo, o kitos smarkiai padidino valstybės skolą. Kitur vyriausybės griebėsi infliacinių priemonių, kad galėtų finansuoti didelį biudžeto deficitą. Naujos besivystančių šalių vyriausybės buvo skatinamos vykdyti ekspansines fiskalines programas, nes reikėjo finansuoti vidaus kapitalo formavimąsi. Įvyko nemažai valstybės skolos krizių. Šiuo metu manoma, kad diskretinė  fiskalinė politika ekonominį nestabilumą ne gydo, bet jį sukelia.

            Nepriklausomų valstybių skolų krizės ir didelės infliacijos neigiami padariniai privertė iš naujo pabandyti įvertinti diskretinę fiskalinę politiką. Daugiau dėmesio imta skirta sąryšiui tarp valstybės išlaidų ir infliacijos, valstybės skolos tvarumo kriterijams bei valstybės finansų įtakai įvairioms žmonių kartoms.

            Didėjantis valstybės įsiskolinimas privertė atidžiau pažvelgti į valstybės finansų tvarumo ir stabilumo problemą. Buvo sukurtos “fiskalinės taisyklės”, kurių tikslas - pažaboti per didelį fiskalinį apetitą. Buvo sugalvotos biudžeto ir skolos taisyklės kaip nacionaliniame, taip ir regioniniame lygmenyje, kuriomis būtų galima apriboti per didelius išlaidavimo norus ir atstatyti valstybės skolą iki tokio lygio, kai ji dar yra valdoma.. Buvo nustatyta strategija, kaip išvengti neproduktyvių valstybės išlaidų. Valstybinių produktyvių įmonių privatizavimo politika susilaukė didelės paramos.  Išlaidų pervedimams nepagrįstam didėjimui stabdyti buvo pradėta taikyti jų tikslingumo analizė.  Tarptautinės finansų institucijos nuolat ragina vyriausybes derinti augimą, atsižvelgiant į valstybės galias.

            Išvados

            Fiskalinė politika ir šiandien lieka tokia pat diskusijų sfera kaip ir prieš tris šimtus metų. Tačiau skirtumas yra tas, kad daugumoje šalių ekonomika yra “mišri”, ten valstybė vaidina gana didelį ekonominį vaidmenį. Pagrindiniai klausimai dėl valstybės finansų išlieka tie patys: Ką valstybė turėtų daryti? Kaip turėtų būti finansuojama jos veikla? Kaip vyriausybė galėtų užtikrinti ekonomikos plėtrą? Geresnius atsakymus į šiuos klausimus padeda rasti besikeičiantis ekonominis kontekstas ir patirties pamokos. Trys šimtmečiai intelekto pažangos socialiniuose moksluose praturtino fiskalinės politikos praktiką instrumentais, kuriuos galima naudoti, vairuojant valstybės finansus.

Papildoma literatūra ir interneto nuorodos

1. The American Tax History Museum

http://www.tax.org/museum/default.htm

2. History of Economics Primary Texts (see classics by Keynes, Marshall and Smith)

http://www.eh.net/ehnet/HisEcSoc/Resources/E_texts.shtml

3. Institute for Fiscal Studies, virtual economy simulation game,  student guide to fiscal theory.

http://www.bized.ac.uk/virtual/economy/ve/info/studentsg4.htm

4. Government and Efficiency: Public Goods and Externality, internet macro-text from Drexel University

http://william-king.www.drexel.edu/top/prin/txt/Govch/Ch12ToC.html

  Klausimai pakartojimui:

1.       Ką reiškia klasikinė “ribotos” valdžios sąvoka?

2.       Ką reiškia, kai sakome, kad visuomeninės gėrybės nėra vartojimo konkurentai?

3.       Kaip “maržinalistai”  pakeitė valstybės vaidmens vertinimą?

4.       Paaiškinkite, kokiais dviem skirtingais būdais galima taikyti “naudos principą” skirstant mokesčių naštą?

5.       Kodėl manoma, kad vartojimo mokesčiai makroekonomikos stabilizavimo požiūriu nėra tokie naudingi kaip progresyvinis pajamų mokestis?

Atsakymai į klausimus:

1.       Ekonomistai klasikai teigė, kad valstybės funkcijos turėtų būti apribotos ir ji turėtų atlikti tik šias funkcijas 1) ginti visuomenę nuo užsienio įsiveržimo; 2) ginti kiekvieną visuomenės narį nuo kito visuomenės nario neteisybės; 3) pasirūpinti tam tikrų institucijų buvimu ir viešaisiais darbais.

2.       Sakoma, kad visuomeninės gėrybės nėra vartojimo konkurentė, jei vieno asmens suvartotas prekės kiekis nemažina kitų vartotojų galimybės įsigyti prekę.

3.       “Maržinalistai” (Ribinės naudos teorijos šalininkai) iš esmės pakeitė valstybės vaidmens vertinimą, nes jį vertino pagal tai, kiek didėja socialinė gerovė. Socialinę gerovę jie apibūdino, pasinaudodami gyventojų pageidavimų samprata, būtent, jiems atitinkančių viešųjų ir privačių prekių ir paslaugų deriniu.

4.       Naudos principas teigia, kad asmenys valstybės išlaikymo naštą turėtų pasidalinti arba pagal tą naudą, kurią jie gauna vartodami tam tikras konkrečias visuomenines gėrybes arba pagal tai, kokią bendrų privačių įplaukų dalį jie gauna, būdami konkrečios visuomenės nariai.

5.       Vartojimo mokesčiai turi didesnį neigiamą multiplikatoriaus efektą nei santaupų ar pajamų mokesčiai. Todėl kuo didesnė vartojimo mokesčių dalis bendroje mokesčių sistemoje, tuo labiau ribotas ekspansinės fiskalinės politikos poveikis visuminei paklausai.