10
paskaita: Valstybės finansų valdymas ir biudžeto reforma
Įvadas
Nuo
to, kaip tvarkomi ir valdomi valstybės finansai, didele dalimi
priklauso ir fiskaliniai rezultatai. Pagrindinės valstybės
finansų problemos - įplaukų gavimas, išlaidų valdymas ir
valstybės skola - labai panašios visame pasaulyje. Tačiau įvairiose
šalyse šios funkcijos atliekamos ir valdomos skirtingai.
Nėra
teisingo ar neteisingo valstybės finansų valdymo.
Valstybės finansų valdymo principai vystosi kartu su valstybės
institucine sąranga. Institucinė sąranga, savo ruožtu,
atspindi istorinius, kultūrinius ir technologinius veiksnius.
Valstybės
finansų sistema ir valdymas laikui bėgant keičiasi. Kai kurių
šalių vadovai suformulavo labai aiškią valstybės finansų
reformos strategiją ir sąžiningai jos laikėsi. Suverenumo,
fiskalinės įtampos, regioninio bendradarbiavimo, globalizacijos
ir naujosios informacinės technologijos pokyčiai radikaliai
pakeitė aplinką, kurioje tvarkomi valstybės finansai. Valstybės
finansų valdymas nuolat reformuojamas, kad neatsiliktų nuo
greitai kintančios išorinės aplinkos.
Demokratija
sustiprino gyventojų reikalavimą, kad vyriausybė būtų
atskaitinga ir gerai tvarkytųsi. Vykdomos reformos numato didesnį
piliečių dalyvavimą valstybės finansų valdyme. Skatinamas
didesnis fiskalinis skaidrumas ir didesnė fiskalinė atskaitomybė.
Neseniai TVF parengė tarptautinį fiskalinio skaidrumo geros
praktikos kodeksą.
Ši
paskaita susideda iš dviejų dalių. Pirmoje dalyje apžvelgiami
įvairūs valstybės finansų valdymo būdai. Antroje dalyje apžvelgiamas
ryšys tarp valstybės finansų tvarkymo, gero valstybės valdymo
ir fiskalinio skaidrumo.
Valstybės
finansų valdymas: Lyginamasis požiūris
Valstybės
finansų valdymas gali pasireikšti įvairiomis formomis. Visame
pasaulyje finansų valdymui didelę įtaką daro Prancūzijoje ir
Jungtinėje Karalystėje susiformavusios atitinkamos tradicijos,
o konkreti forma priklauso nuo regioninių ypatumų (Premchand,
1990 m.).
Jungtinės
Karalystės sistema remiasi gerai sudaryta teisine chartija.
Valstybės finansai apskaitomi, konsoliduojant visas pajamas ir išlaidas
grynųjų pinigų pagrindu. Išlaidų planas ir visi jo pokyčiai
tvirtinami įstatymu, išskyrus nedidelę dalį reguliarių išlaidų,
kurios taip pat numatomos įstatymu. Pajamų prognozes Vyriausybė
ruošia konfidencialiai ir jos paskelbiamos, tvirtinant biudžetą.
Prancūzijos
sistema remiasi Napoleono teise, kurioje pajamų politikos
priemonės, asignavimai ir išlaidos yra nurodomos atskiruose įstatymuose.
Prancūzų sistemai būdinga didelė finansinės kontrolės, kurią
vykdo finansų ministerija, centralizacija. Finansų
kontrolieriai yra priskiriami prie visų ministerijų, vykdančių
išlaidas, valstybės apskaitininkai renka pajamas, įskaitant įvairių
valstybinių fondų pajamas. Valstybės išlaidas peržiūri,
apskaito ir tikrina valstybės finansų inspektoriai. Prancūzų
sistemai būdinga tai, kad ten vis didėja nebiudžetinių fondų
skaičius.
Valstybės
finansų valdymas kitose Europos valstybėse laikosi arba JK,
arba Prancūzijos tradicijų. Bet yra Europos valstybių, kurios
į valstybės finansų valdymą yra įtraukusios daugiau verslo
pasaulyje taikomų metodų, įskaitant dvejybinio įrašo apskaitą,
biudžeto atidėjimus nuvertėjimui, apskaitą kaupiamuoju
pagrindu ir kartais ekologines, arba žaliąsias, sąskaitas.
Kitose Europos valstybėse į biudžeto sudarymo procesą įtraukiamos
išlaidos, numatomos keleriems metams.
Jungtinėse
Valstijose valstybės finansų valdymo funkciją atlieka
vykdomoji ir įstatymų leidžiamoji valdžia. Jungtinėse
Valstijose yra bendrasis biudžetas ir keletas patikėtinių fondų.
JAV Iždas (taip JAV vadinama Finansų ministerija) valdo valstybės
skolą ir valstybės išteklių srautą. Įstatymų leidžiamoji
valdžia parengia savo biudžetą. Vykdomoji valdžia pateikia
savo nepriklausomą požiūrį į parengtą biudžetą. JAV biudžetas
rengiamas pagal programines biudžeto sudarymo gaires, taikant našius
ir rentabilius metodus naujiems įplaukų šaltiniams nustatyti,
našias ir rentabilūs išlaidų ir normines priemones.
Lotynų
Amerikoje valstybės finansams būdinga tai, kad yra daug išankstinio
lėšų skirstymo, o valstybinių fondų lėšų panaudojimas yra
decentralizuotas. Šiame pasaulio regione vyriausybės funkcijos
dažnai priskiriamos autonominėms žinyboms. Apibrėžiant
valstybės finansus, šiek tiek taikoma apskaita kaupiamuoju
pagrindu, ir paprastai valstybės finansų apskaitos ir audito
mechanizmas yra apjungtas vienoje ir toje pačioje žinyboje.
Rytų
azijoje valstybės finansų modeliui būdinga tai, kad įprastai
vyriausybės veiklai finansuoti naudojama bendra fiskalinė sąskaita.
Be to, yra daug specialių sąskaitų, kurios naudojamos
kvazikomercinei valstybinio sektoriaus veiklai. Taip pat yra daug
nebiudžetinių sąskaitų, kurios naudojamos skolintis užsienyje
ir valstybės investicijoms finansuoti. Valstybės finansus
tvarko vykdomoji valdžia ir šiame procese visuomenės
dalyvavimas yra gana ribotas.
Centralizuoto
planavimo valstybėse biudžetas siejamas su ekonomikos planu.
Pagrindinis biudžeto atskaitomybės lygmuo - įmonė.
Savivaldybių, vietos ir regioninės valdžios biudžetai
rengiami kaip centrinės vyriausybės biudžeto dalis.
Pagrindinis valstybės finansų valdymo tikslas - ne stiprinti
piliečių dalyvavimą valstybės finansų valdyme, o vykdyti
planus.
Daugumoje
šalių valstybės finansai tvarkomi metiniu pagrindu, nors yra
keletas ES valstybių, kurios neseniai įsivedė daugiamečių
biudžetų sistemą. Šalys, kurios rengia daugiamečius
vyriausybės veiklos biudžetus yra Urugvajus, kuris turi penkerių
metų tęstinį biudžetą, ir Švedija, sudaranti trejų metų
biudžetus ir serijas pratęsiamųjų grantų (dotacijų). Kai
kuriose Centrinės ir Pietų Amerikos šalyse taip pat leidžiama
tam tikriems fondams daryti išlaidas iki šešių kitų
kalendorinių metų mėnesių.
Paprastai
valstybės pajamas, skolą ir biudžetus tvarko Finansų
ministerijos. Kai kuriais atvejais biudžeto valdymo įstaiga yra
Prezidentūroje (Jungtinėse Amerikos Valstijose), Planavimo
ministerijoje (Korėjoje) arba atskira ministerija (Prancūzijoje).
Įstatymų
leidžiamojo organo vaidmuo valstybės finansų valdyme būna įvairus.
Daugelis parlamentų yra patvirtinę subalansuotų biudžetų
taisyklę arba nustato valstybės skolos apribojimus ir taip varžo
vykdomosios valdžios iniciatyvą. Jungtinėse Valstijose įstatymų
leidžiamasis organas sudaro savo biudžetą. Kitose šalyse (Kanadoje,
Olandijoje) įstatymų leidžiamasis organas apriboja valstybės
skolinimąsi. Daugumoje šalių įstatymų leidžiamasis organas
biudžetą tvirtina. Kai kuriose šalyse įstatymų leidžiamasis
organas tvirtina tik buvusių biudžetų padidėjimą.
Biudžetai
paprastai skirstomi į funkcinius ir programinius. Naujoje
Zelandijoje ir Čilėje biudžetas pateikiamas kaip
konsoliduotos, komercinio tipo sąskaitos, kuriose aiškiai
parodytas valstybiniam sektoriui priklausantis turtas ir pajamų
srautai.
Laikui
bėgant valstybės finansų valdymas keičiasi. Prieš antrąjį
pasaulinį karą daugelis šalių taikė įplaukų ir išlaidų
pagal elementus kontrolę. Kadangi vyriausybės vaidmuo buvo gana
ribotas, o išlaidos gana reguliarios ir vienalytės, įplaukų
kontrolės metodas valdant valstybės finansus buvo gana
efektyvus. Vis didėjant Vyriausybės vaidmeniui šalies
ekonomikoje, orientavimąsi į įplaukas pakeitė orientavimasis
į rezultatų sekimą ir kontrolę, valstybės išlaidų
planavimas programinio principo pagalba. Po to, reaguojant į
fiskalines problemas, valstybės finansų valdymas orientavosi į
teikiamų visuomeninių gėrybių rezultatus, todėl pagrindinį
dėmesį pradėta kreipti į rezultatų stebėjimą, mažinant
neracionalias valstybės išlaidas.
Po
antrojo pasaulinio karo atstatant sugriautą daugelio šalių
ekonomiką, reikėjo daug investuoti. Didėjant valstybės
investicinių programų finansavimo apimčiai, dauguma šalių įvedė
atskirus investicijų arba kapitalo biudžetus. Vyriausybės
vaidmeniui daugelio šalių ekonomikoje didėjant, valstybės
finansų valdyme pradėti naudoti vis sudėtingesni planavimo
metodai, pavyzdžiui, tęsiamieji investicijų planai ir daugiamečiai
vyriausybės biudžetai.
Aštuntajame
ir devintajame dešimtmetyje daugelis šalių patyrė sunkias
fiskalines problemas. Tai privertė pradėti taikyti grynųjų
pinigų limitus, kad būtų galima suvaldyti vedančias į
deficitą išlaidas, ir valstybės finansų valdyme pradėti
taikyti labiau orientuotą į ekonomiką biudžetų analizę bei
detalesnį įplaukų ir išlaidų numatymą.
Didėjanti
tarptautinei prekyba ir didėjančios tarptautinės investicijos
daugelį šalių paskatino derinti įmonių apmokestinimo
sistemas. Valstybės finansų taisyklės buvo iš dalies
pakeistos, siekiant išvengti dvigubo apmokestinimo ir perkelti
apmokestinimą nuo mobilios investicinės veiklos mažiau
mobiliam vartojimui. Siekiant daugiau surinkti lėšų iš
vartojimo, daugelyje šalių buvo įvestas pridėtinės vertės
mokestis. Didėjant tarptautinei prekybai bendrose įplaukose
sumažėjo prekybos mokesčių reikšmė. Didėjant įplaukoms iš
vidaus mokesčių, o ne iš surenkamų mokesčių prie valstybės
sienų, pasikeitė įplaukų valdymas ir organizavimas. Įplaukas
renkančios organizacijos daugiausia dėmesio dabar skiria mokesčių
mokėtojų sąmoningumui, visuomenės švietimui, savanoriškam
įstatymų ir mokesčių mokėjimo taisyklių laikymuisi,
atrankinei kontrolei ir nuobaudoms.
Valstybės
skolos rinka labai greitai išsiplėtė ir tapo pasaulinės
kapitalo rinkos kertiniu akmeniu. EBPO šalyse skolos
finansavimas visuose valdžios lygmenyse labai išaugo, ir dėl
to valstybės finansų valdymo srityje labai padidėjo finansų
ministerijų vaidmuo bei skolos valdymo reikšmė. Aktyvus ir
pasyvus valstybės skolos valdymas pareikalavo sukurti naujas
institucijas, kurios būtų atsakingos už skolos strategiją,
skolos stebėjimą, ataskaitas, plėtros ir marketingo
instrumentus. Šalys, kurios negali aptarnauti valstybės skolos,
dėl skolos lengvatų gali kreiptis į Paryžiaus klubą, t. y.
oficialių valstybių skolintojų organizaciją.
Šalyse,
kurių valstybės skola yra didelė, valstybės finansų valdymas
tapo ypač priklausomas nuo to, kaip keičiasi padėtis ir nuomonės
kapitalo rinkose. Valstybės finansų valdymas privertė plėtoti
ryšių su visuomene pajėgumus, kad būtų galima kurti pasitikėjimą
kapitalo rinkose ir bendrai plačiojoje visuomenėje. Įvykiai
pasaulio kapitalo rinkose pareikalavo, kad valstybės finansų
srityje būtų didesnis skaidrumas, ypač po valstybės skolos
krizių Lotynų Amerikoje devintajame dešimtmetyje, Rytų
Azijoje dešimtajame dešimtmetyje ir 1998 m. krizės Rusijoje.
Valstybės
finansų valdymo reforma ir fiskalinis skaidrumas
Tradiciškai
valstybės finansų institucijos savo misiją vertino remdamosi
siauru ekonominiu valstybės finansų apibrėžimu. Dažniausiai
šių institucijų misija apsiribodavo pagrindinėmis valstybės
finansų funkcijomis, tokiomis kaip makroekonominis valdymas, įplaukų
surinkimas, valstybės išlaidų, grynųjų pinigų ir valstybės
skolos valdymas. Šiuo metu toks siauras funkcinis valstybės
finansų valdymo supratimas užleido vietą orientavimuisi į
platesnius valstybės veiklos rezultatus. Vis dažniau valstybės
finansų institucijos vertinamos ne tik pagal jų pagrindines
tiesiogines funkcijas, bet ir pagal tai, kiek jos prisideda prie
gero valstybės valdymo.
Shah
(1998 m.) valstybės valdymą apibrėžė, kaip valdžios
įtaką valstybės piliečių gyvenimo kokybei. Valstybės
finansai - tai vienas iš pagrindinių būdų, kaip gerai valdant
valstybę galima daryti įtaką valstybės piliečių gyvenimo
kokybės pokyčiams. Praktiškai tai priklauso nuo vyriausybės
veiklos efektyvumo, valstybės finansų būklės ir fiskalinės
politikos skaidrumo.
Geras
valstybės valdymas yra daugiaplanis. Shah (1998 m.) nurodė
keturis gero valstybės valdymo aspektus:
piliečių dalyvavimas esant laisvai ir stabiliai politinei
aplinkai
valdžios efektyvumo, sąžiningumo ir principingumo laipsnis
kokiu mastu valdžia gali užtikrinti socialinę pažangą ir
teisingą lygybę
kaip vyriausybė sugeba valdyti ekonomiką ir užtikrinti, kad,
siekiant didinti šalies ekonomikos konkurencingumą, ištekliai
būtų naudojami efektyviai ir subalansuotai.
Pažymėtini
du pagrindiniai būdai, taikomi valstybės finansų valdymui
reformuoti, - tai atskaitomybės didinimas ir suinteresuotųjų
asmenų dalyvavimas. Kai kuriose šalyse visuomenės dalyvavimui
fiskaliniuose procesuose skatinti organizuojami viešieji
svarstymai ir konsultacijos, taikomi kitokie grįžtamojo ryšio
mechanizmai. Siekiant didinti piliečių dalyvavimą ir didinti
valstybės finansų efektyvumą, jų valdymas vis labiau
decentralizuojamas.
Viena
iš pagrindinių kliūčių, trukdančių gerinti valstybės
valdymą valstybės finansų srityje, - skaidrumo stoka, kurią sąlygoja
daugelis faktorių. Politikai valstybės finansų institucijoms
gali riboti skelbti tam tikrą informaciją, o ir pačios valstybės
finansų institucijos gali nenorėti šokiruoti finansų
rinkas, skelbdamos nepalankias ataskaitas. Uždari, neatviri
valstybės finansų procesai gali mažinti lobizmo galimybes ir
konkurenciją tarp ministerijų išlaidų srityje. Tačiau uždari
valstybės finansų procesai taip pat sukuria galimybes klestėti
korupcijai ir savanaudiškumui. Kai kuriose šalyse institucijos,
kurios valdo valstybės finansus, yra tiesiog per silpnos arba
pernelyg nepatyrusios, dažnai dėl tų pačių priežasčių,
kurios persekioja visą valstybės tarnybą apskritai.
Nepakankamas
fiskalinis skaidrumas turi rimtas ekonomines pasekmes. Viena iš
Rytų Azijos finansų krizės priežasčių buvo tai, kad tarp įmonių
sektoriaus, bankų ir valstybės finansų organizacijų buvo per
daug glaudūs ryšiai. Dėl skaidrumo stokos valstybiniuose
finansuose kapitalo rinkoms buvo sunku įvertinti Rytų Azijos
vyriausybių, įmonių ir bankų sektoriaus finansinį pajėgumą.
Sveiki valstybės finansų procesai buvo paaukoti globojamų ir
palaikomų įmonių ir finansų institucijų poreikiams, o tai
privedė prie didelio valstybės finansų neefektyvumo bei
moralinių pavojų finansų ir nekilnojamojo turto sektoriuose.
Auganti
demokratija ir Rytų Azijos finansų krizės paskatino
tarptautines finansų institucijas raginti valstybes greičiau
siekti finansų skaidrumo pažangos. 1998 m. balandžio 16 d.
Tarptautinio valiutų fondo Valdytojų valdybos laikinasis
komitetas priėmė Fiskalinio skaidrumo geros praktikos kodeksą
- Principų deklaraciją. Po to parengė fiskalinio skaidrumo
vadovą, kuris buvo išleistas 1999 m. viduryje. Kodeksas remiasi
keturiais bendrais principais:
·
vaidmenų ir atsakomybės aiškumas, arba aiškios ribos tarp
fiskalinės, pinigų ir valstybinių įmonių veiklos, arba tarp
valstybinio ir privataus sektoriaus;
·
informacijos viešumas, kuris reiškia, kad visuomenei reikia
pateikti išsamią fiskalinę informaciją, įskaitant ir
informaciją apie vyriausybės kvazifiskalinę veiklą;
·
atviras biudžeto rengimas, vykdymas ir atskaitomybė; visa tai
turi būti atliekama nustatyta tvarka, kuri užtikrintų fiskalinės
informacijos pakankamumą, prieinamumą ir sąžiningumą;
·
nepriklausomas sąžiningumo ir principingumo patikinimas; tai
reiškia visuotinai priimtos apskaitos ir audito funkcijos bei
nepriklausoma fiskalinės informacijos analizė.
Pagal
šiuos keturis principus TVF parengė vadinamąjį minimalų
fiskalinio skaidrumo standartą. TVF pažymi, kad yra nemaža šalių,
kurioms šį standartą pasiekti teks įdėti labai daug pastangų.
Minimalusis fiskalinio skaidrumo standartas numato tokias
priemones:
A.
Vaidmenų ir atsakomybės aiškumas
·
Valstybė (valstybės sektorius) turi būti apibrėžiama taip,
kaip ji apibrėžiama nacionalinių sąskaitų sistemoje.
·
Turi būti nurodyti valstybei priklausantys akcijų paketai.
·
Nebiudžetinei veiklai turi būti taikoma vyriausybės priežiūra
ir į ją žiūrima kaip į biudžeto proceso sudėtinę dalį.
·
Turi būti nurodyta visa reikšminga kvazifiskalinė centrinio
banko, valstybės institucijų ir valstybinių įmonių veikla.
·
Turi būti priimtas biudžetinės sandaros įstatymas ir
nustatyta administracinė sistema, kuri apimtų biudžetą kartu
su nebiudžetine veikla ir kurioje būtų aiškiai nustatytos
fiskalino valdymo pareigos ir atsakomybė.
·
Mokesčiai turi būti nustatomi įstatymu, o taikant mokesčių
administravimo įstatymus turi būti laikomasi procedūrinių
apsaugos priemonių.
B.
Informacijos viešumas
·
Nebiudžetinė veikla turi atsispindėti biudžeto ir apskaitos
atskaitomybėje.
·
Biudžeto dokumentuose turi būti pateikiami pradiniai ir peržiūrėti
biudžeto sąmatiniai skaičiai už dvejus paskutinius metus.
·
Biudžeto dokumentuose turi būti ataskaitos apie pagrindinius sąlyginius
valstybės įsipareigojimus ir mokesčių išlaidas.
·
Ne vėliau kaip po šešių mėnesių pasibaigus metams turi būti
skelbiamos metinės ataskaitos apie centrinės vyriausybės
skolos dydį ir sudėtį.
·
Turi būti skelbiama informacija apie fiskalinių ataskaitų
rengimo metodus.
·
Fiskalinių ataskaitų tvarkaraštis turi būti skelbiamas iš
anksto.
C. Atviras
biudžeto rengimas, vykdymas ir ataskaitos
·
Kartu su biudžetu turi būti pateikiamos šalies ekonominė
vizija, įskaitant pareiškimą apie fiskalinės politikos
tikslus ir prioritetus, ekonominių perspektyvų apibendrinimą
ir kokybinį fiskalinės politikos tvarumo įvertinimą.
·
Turi būti apibūdinta vidutinės trukmės perspektyva, įskaitant
pagrindines makroekonomines prielaidas, kuriomis remiantis
sudarytas biudžetas.
·
Kartu su biudžetu turi būti nurodyti pagrindiniai
fiskaliniai pavojai (rizika).
·
Biudžeto ir fiskalinių sąskaitų klasifikacija turi
visuotinai apimti visų valdžios organų veiklą. Fiksuojant
sandorius, turi būti taikomas bendraties principas (pvz., rodant
kaip pajamas, taip ir išlaidas pilna apimtimi); jie turi būti
klasifikuojami pagal ekonomines, funkcines ir administracines
kategorijas.
·
Turi būti aiškiai nurodyta administracinė atsakomybė už
valstybės lėšų surinkimą ir panaudojimą.
·
Biudžeto dokumentuose turi būti pateiktas biudžeto balanso
(deficito ar pertekliaus) apskaičiavimas nurodant, kaip jis išvedamas
iš biudžete pateiktų pozicijų.
·
Centrinės vyriausybės ataskaitos turi laikytis GDDS
nustatyto periodiškumo ir savalaikiškumo standartų.
·
Galutinės centrinės vyriausybės ataskaitos turi laikytis aukštų
išsamumo ir patikimumo standartų. Jos turi atitikti biudžeto
asignavimus, ir per 12 mėnesių nuo fiskalinių metų pabaigos
jas turi patikrinti nepriklausomas auditorius.
D.
Nepriklausomas sąžiningumo ir principingumo patikinimas
·
Audito išvados turi būti pateikiamos įstatymų leidžiamajam
organui, suteikiant korekcijos teisę.
·
Turi būti laikomasi tarptautinių audito praktikos standartų.
·
Visuomenei turi būti prieinami naudojami darbo metodai ir
prielaidos, kurių pagrindu buvo sudaromos makroekonominės
prognozės.
TVF
fiskalinio skaidrumo vadove nusakomi ne tik minimalūs gero
fiskalinio skaidrumo principai, jame taip pat apibrėžiama gera
fiskalinio skaidrumo praktika, įgyvendinta įvairiose EBPO
valstybėse.
Kalbėdamas
apie vyriausybės vaidmens ir atsakomybės aiškumą, šalia
nurodytų minimalių principų, TVF rekomenduoja, kad
privataus sektoriaus, įskaitant ir bankus, reguliavimas remtųsi
aiškiais politikos tikslais ir geru teisiniu pagrindu. TVF
rekomenduoja, kad mokesčių ir išlaidų įgaliojimai būtų
paremti stabiliais principais ir formulėmis, ir įvairaus
lygmens šalies valdymo organų vaidmenys būtų aiškiai apibrėžti
(konstitucine arba administracine teise). TVF taip pat
rekomenduoja, kad siekiant tinkamai užtikrinti fiskalinę
kontrolę, fiskalinio valdymo atsakomybės būtų aiškiai apibrėžtos.
Kalbėdamas apie kvazifiskalinę veiklą, TVF siūlo, kad būtų
detaliai atsiskaitoma apie centrinio banko pelną ar nuostolius,
pateikiama informacija apie lengvatinį skolinimąsi ir
neveiksnius valstybės finansinių institucijų aktyvus, taip pat
pagrindinę valstybės nekomercinių įmonių veiklą. TVF
pasisako už privatizacijos proceso viešumą ir skaidrumą. Aiški
teisinė ir administracinė fiskalinio valdymo sistema bus geresnė,
jei apskaitos, atskaitomybės ir audito procedūros bus
nustatytos taip, kad jos neleis piktnaudžiauti steigiant nebiudžetinius
fondus, akumuliuojant nepriemokas ir sudarant specifinius biudžetus.
Mokesčių įstatymai turi būti visiems prieinami, lengvai
suprantami ir juose mokesčių mokėtojų teisės turi būti aiškiai
nusakytos. TVF rekomenduoja parengti ir priimti pagrindinį
valstybės tarnautojų etikos kodeksą.
Norint
užtikrinti tinkamą informacijos viešumą, TVF rekomenduoja,
kad pati valdžia teiktų informaciją apie visų lygmenų
valstybės organų veiklą. Jie siūlo, kad visi atskaitomybės,
klasifikacijos ar pateikimo metodikos pakeitimai būtų aiškiai
suformuluoti, biudžeto dokumentuose būtų pateikiamas centrinės
vyriausybės sąlyginių įsipareigojimų ir mokesčių išlaidų
pateisinimas ir numatomos fiskalinės pasekmės. Tokiu pat dažnumu,
kaip ir ataskaitos apie skolą (nurodant aiškius skolos
vertinimo metodus), turėtų būti pateikiamos ir ataskaitos apie
valstybės finansinius aktyvus.
Geri
atviro biudžeto rengimo, vykdymo ir atskaitomybės standartai
turėtų apimti priemones, kurios išeina už aukščiau išvardintų
minimalių principų ribų. Tai būtų tokios priemonės:
·
Fiskaliniai agregatai turėtų būti numatomi trims metams į
priekį, įskaitant biudžetinius metus.
·
Visos fiskalinės taisyklės turi būti pakankamai išaiškintos.
·
Biudžeto dokumentuose turi atsispindėti visų numatomų
politikos pokyčių apibendrinimas ir jų tikėtinas fiskalinis
poveikis.
·
Biudžeto duomenys turi būti sugretinami tarptautiniams
palyginimams.
·
Valstybės išlaidų programos tikslai turi būti nustatomi būdu,
leidžiančiu sugretinti rezultatus ir sąnaudas.
·
Konvencinio (GFS) balanso duomenys turi būti papildyti kitais
fiskaliniais rodikliais (pavyzdžiui, veiklos balansu, struktūriniu
balansu ar pirminiu balansu).
·
Turi būti nustatyta išsami integruota apskaitos sistema, kuri
leistų patikimai įvertinti mokėjimų įsiskolinimus.
·
Viešųjų pirkimų tvarka ir naudojimas turi būti
standartizuotas ir prieinamas visoms suinteresuotoms šalims.
·
Turi būti rengiamos reguliarios savalaikės ataskaitos apie biudžeto
ir nebiudžetinių fondų rezultatus, kurie turėtų būti
lyginami su pradinėmis sąmatomis. Taip pat viduryje metų turėtų
būti pateikiamas visuminis žemesniųjų valdžios lygmenų
fiskalinės padėties apibendrinimas.
·
Turi būti stebimi vyriausybės programų rezultatai, kurių
vertinimas ir lyginimas su programos uždaviniais turi būti
pristatomas įstatymų leidžiamajam organui.
TVF
rekomenduoja, kad norint užtikrinti nepriklausomą principingumo
patikinimą, šalies vyriausiojo auditoriaus skyrimo ir pašalinimo
tvarka turi būti nepriklausoma nuo valstybės vyriausiojo
vykdomosios valdžios pareigūno. TVF siūlo nustatyti procedūrą,
kuri užtikrintų aiškų įstatymų leidėjų vykdomą
vyriausiojo auditoriaus priežiūrą. Jie rekomenduoja, kad
fiskalinės statistikos principingumas būtų užtikrinamas,
garantuojant nacionalinei statistikos institucijai nepriklausomumą.
Kai
kurios šalys, nustatydamos savo fiskalinio ir valstybinio
valdymo reformos strategijas, remiasi ne tik TVF gairėmis ir išleistais
fiskalinės reformos vadovais, bet ir kitų šalių patirtimi.
Naujoji Zelandija ir Singapūras ypač dažnai minimi kaip šalys,
kurios pasižymi novatoriškomis valstybės finansų valdymo
reformomis. Informaciją apie valstybės finansų valdymo metodus
šiose dviejose valstybėse ir reformas kai kuriose kitose išsivysčiusios
ekonomikos šalyse galima rasti EBPO tinklalapyje apie valstybės
išlaidų valdymą: www.oecd.org/puma/links.htm
1. The
IMF Manual on Fiscal Transparency, 1999. (TVF vadovas fiskalinio
skaidrumo klausimais)
http://www.imf.org/external/np/fad/trans/manual/index.htm
2. Vito
Tanzi, the Demise of the Nation State, IMF 1998 (Nacionalinės
valstybės išnykimas)
http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/wp98120.pdf
3. Martin
Rama, Public Sector Downsizing: an Introduction, 1999 (Valstybinio
sektoriaus mažinimas: įvadas)
http://www.worldbank.org/html/prddr/web/journals/wber/revjan99/sector.htm
4. The New
Zealand Government 1999 Budget Policy Statement (Naujosios
Zelandijos vyriausybės pareiškimas apie 1999 m. biudžeto
politiką)
http://www.treasury.govt.nz/pubs/bmb/bps/dec1998/bps98.htm
5. Shah,
Anwar, Balance, Accountability and Responsiveness of Government,
1998 (Balansas, atskaitomybė ir vyriausybės reagavimas)
http://www.worldbank.org/html/dec/Publications/Workpapers/wps2000series/wps2021/wps2021.pdf
1.
Koks yra pagrindinis skirtumas tarp JK ir Prancūzijos valstybės
finansų valdymo modelių?
2.
Kodėl kai kurios šalys įsivedė atskirus kapitalo biudžetus?
3.
Kokios yra pagrindinės gero valstybės valdymo
charakteristikos?
4.
Kokias keturias pagrindines fiskalinio skaidrumo sritis nurodė
TVF?
5.
Ar fiskalinė decentralizacija silpnina fiskalinę kontrolę?
1.
JK sistema remiasi vienu biudžeto įstatymu ir konsoliduota grynųjų
pinigų sąskaita. Prancūzų sistema remiasi keletu asignavimų
ir įplaukų įstatymų, ją kontroliuoja stipri centrinė finansų
ministerija ir didelė kontrolierių, apskaitininkų ir audito
darbuotojų armija. Prancūzų sistemoje plačiai naudojami
biudžetiniai fondai.
2.
Atskiri kapitalo biudžetai buvo pradėti naudoti, kad būtų
galima atspindėti valstybės investicijų didėjimą EBPO šalyse
po antrojo pasaulinio karo. Kapitalo biudžetus buvo rekomenduota
naudoti ir tam, kad būtų galima atspindėti ekonominės plėtros
pagalbą besivystančioms šalims septintajame ir aštuntajame dešimtmečiuose.
3.
Geram valstybės valdymui būdinga: a) piliečių dalyvavimas; b)
vyriausybės našumas, sąžiningumas ir principingumas; c)
mastas, kuriuo vyriausybė gali užtikrinti socialinę pažangą
ir teisingą lygybę; d) mastas, kuriuo vyriausybė gali valdyti
ekonomiką, siekdama užtikrinti, kad ištekliai būtų naudojami
siekiant konkurencingumo ir subalansuotumo.
4.
Keturi pagrindiniai požymiai yra šie: vaidmenų ir atsakomybės
aiškumas, fiskalinės informacijos prieinamumas, viešumas
rengiant ir vykdant biudžetą, skaidri atskaitomybė,
nepriklausomas principingumo patikinimas.
5.
Ne. Pavyzdžiui, Shah tvirtina, kad fiskalinė decentralizacija sąlygoja
didesnį aiškumą, skirstant vyriausybės vaidmenis ir padeda užtikrinti
valstybės pinigų institucijos nepriklausomumą.