Lietuvos fiskalinė politika: patirtis ir galimybės

Rimantas J. Vaicenavičius

Straipsnyje apžvelgiama per pastarąjį dešimtmetį Lietuvoje sukaupta fiskalinės politikos patirtis ir iškeliamos svarbiausios problemos, su kuriomis fiskalinė politika gali susidurti artimiausią dešimtmetį. Per pastaruosius dešimt metų fiskalinę politiką daugiausia lėmė pereinamojo laikotarpio uždaviniai. Kitą dešimtmetį fiskalinės politikos reikšmė privalės palaipsniui didėti, nes ji bus tas valstybės valdymo instrumentas, kurio dėka bus siekiama plėtoti šalies ekonomiką ir įgyvendinti visuomenės tikslus. Daugelyje valstybės finansų sričių būtina atlikti esmines reformas. Šiame straipsnyje pagrindinis dėmesys sutelktas  ekonominėms, finansinėms ir institucinėms problemoms nagrinėti bei svarbesnėms struktūrinėms permainoms, paveiksiančioms fiskalinę politiką.

I. Pagrindiniai 1990-1999 metų

fiskalinės politikos bruožai

Per pastarąjį dešimtmetį fiskalinėje politikoje įvyko daug labai svarbių permainų. Vertinant per šį laikotarpį pasiektą pažangą, galima padaryti daug išvadų, reikšmingų numatant būsimą plėtrą. Apibendrindami svarbiausią pastarojo laikotarpio fiskalinės politikos patirtį, galėtume pasakyti, kad geriausiai veikti sparčiu tempu, ypač kai ginčijamus klausimus būtina spręsti neatidėliojant.

Nuo Nepriklausomybės atkūrimo visose Lietuvos valstybės finansų sistemos grandyse atlikta esminė pertvarka. Įvestas fiskalinis valdymas, tinkantis rinkos sąlygoms. Mokesčių reforma iš esmės pakeitė valstybės pajamų sandarą. Valstybės finansų išlaidų sąranga buvo pakeista perskirstant funkcijas tarp įvairių valdymo lygių ir skolos valdymas iškilo kaip visai nauja viešųjų finansų sritis.

Vertindami pagrindinių rodiklių dinamiką, galime pasakyti, kad fiskalinės politikos dėka pirmiausiai buvo stengiamasi atkurti makroekonomį stabilumą. Nuo 1992 metų kasmet infliacijos lygis krito. Pasiekus žemesnį infliacijos lygį, 1995 metais buvo užfiksuotas ekonominis augimas. Infliacijos pažabojimas ir ekonominio augimo atnaujinimas buvo paremtas fiskalinėmis ir struktūrinėmis reformomis. 

Konsoliduotas bendras šalies biudžetas

Per pastarąjį dešimtmetį konsoliduotas bendras šalies biudžetas[1] sudarė pakankamai stabilią BVP dalį. Po 1993 metų valstybinio sektoriaus pajamos kito nuo 27,5 procento iki 32,5 procento BVP, tuo pat metu visos išlaidos sudarė 28-34 procentus BVP. Mažiausios pajamos buvo 1992 metais, kai bendro šalies biudžeto mokestinės pajamos sudarė 26 procentus BVP. Skirtingai nei kai kurios kitos ekonomiką pertvarkančios kaimyninės valstybės, Lietuva nepatyrė nevaldomo nacionalinio biudžeto pajamų ir išlaidų nuosmukio.

Bendrojo šalies biudžeto išlaidos Lietuvoje 1994 metais sudarė 32,5 proc. BVP, 1995 m. – 31,8 proc., 1996 m. – 30,5 proc. ir 1997 m. – 32,6 proc. Nedidelis valstybės išlaidų sumažėjimas net pačiais nepalankiausiais ekonomikai metais demonstruodavo šalies vyriausybių gebėjimą sutelkti finansinius išteklius gerinant pajamų, išlaidų ir skolinimosi politikos įgyvendinimą.

Per pastarąjį dešimtmetį matėme didelius fiskalinės būklės pasikeitimus. 1991 metais konsoliduoto centrinio šalies biudžeto fiskalinis perteklius siekė 1,4 procento BVP, tačiau  1992 metais buvo užfiksuotas paskutinis fiskalinis perteklius.  Tai buvo pasiekta sekvestruojant išlaidas, naikinant subsidijas įmonėms, sustabdant dideles viešojo sektoriaus investicijas ir nutraukiant mokėjimus. 1993 metais fiskalinė būklė staiga tapo ekspansyvi. Sumažėjus pajamoms, išlaidos buvo sumažintos nuo 33 iki 27,7 procento BVP, tačiau konsoliduotas fiskalinis deficitas dėl nebiudžetinių perskolinimo operacijų pasiekė beveik 5 procentus BVP.

Nuo 1994 iki 1997 metų kasmet buvo pasiekiama pažanga mažinant biudžeto deficitą.  Konsoliduoto fiskalinio deficito nuolatinį mažėjimą iki 1.8 procento BVP 1997 metais daugiausia sąlygojo  perskolinimo mažinimas ir mokesčių tarifų bei įplaukų didinimas.

Nuo Lietuvos Nepriklausomybės atkūrimo Seimas ir Vyriausybė visada teikdavo pirmenybę neviršyti patvirtinto biudžeto deficito dydžio. Jeigu metų viduryje faktinės biudžeto įplaukos būdavo mažesnės nei numatyta įstatyme, ir taip atsitikdavo kiekvienais metais, išskyrus 1997 metus (kai pajamų planas buvo viršytas), tai metų viduryje valstybės biudžetas visada būdavo tikslinamas. Pajamos ir išlaidos būdavo mažinamos nedidinant deficito. Konsoliduoto biudžeto deficitas (neįtraukiant Privatizavimo fondo) 1998 metais buvo apie 1.8 procento, nes mažesnės pajamos į nacionalinį biudžetą buvo gautos dėl neigiamo Rusijos krizės poveikio. Privatizavimo fondo sąmata buvo didelė 1998 metais  ir fondo lėšos buvo panaudotas indėliams kompensuoti, specialioms išlaidų programoms finansuoti bei perskolinimui.

Stabdydama infliaciją, mažindama neigiamą įtaką mokėjimų balanso einamosios sąskaitos deficitui, siekdama neatriboti privataus sektoriaus nuo siauros krašto finansinės sistemos ir stabdydama užsienio skolos susidarymą, Vyriausybė stengėsi sumažinti biudžeto deficitą. Pagrindinės naudotos fiskalinio deficito suvaržymo priemonės buvo mokesčių administravimą reglamentuojančių teisės aktų pakeitimai, mokesčių bazės plėtimas, akcizų tarifų didinimas orientuojantis į ES minimalias normas ir mokesčius administruojančių institucijų reorganizavimas. 1999 metais Seimas patvirtino subalansuotą valstybės biudžeto planą, tačiau tai buvo įmanoma padaryti tik atskirai patvirtinus investicines programas, finansuojamas iš paskolų ir Privatizavimo fondo. Prieš prasidedant Rusijos krizei, Vyriausybė buvo paskelbusi apie tolesnius centrinio šalies biudžeto griežtinimo planus mažinant perskolinimą ir ketinimus siekti fiskalinio balanso 2000 metais. Nepakankamai palanki ekonominė raida ir valstybės mokestinių įplaukų nuosmukis 1999 metais atidėjo tolesniam laikui fiskalinio sugriežtinimo planus. 

Per pastarąjį dešimtmetį nacionalinis biudžetas sudarė vis mažesnę dalį bendrojo šalies biudžeto. Nacionalinio biudžeto išlaidos 1994-1995 metais sudarė 25 - 26 procentus BVP, 1996 metais – 23,7 procento, 1997-1999 metais - 22-23 procentus. Nebiudžetiniai fondai kartu su Valstybinio socialinio draudimo fondu (toliau VSDF) didėjo: 1994 metais jie sudarė 9,7 procento BVP, 1997 metais  – 13,7 procento.

1992 metų pradžioje, buvo tik keturi nebiudžetiniai valstybės lėšų fondai, tačiau jų skaičius kasmet didėjo ir 1998 metais išaugo iki 30  fondų ir sąskaitų. Daug biudžetinių įstaigų turi specialiųjų lėšų sąskaitas, į kurias sumokama už biudžetinių įstaigų teikiamas paslaugas ir šios lėšos nėra įtraukiamos į nacionalinį biudžetą. Taip yra sukurti nebiudžetiniai fondai savivaldybėse. Savivaldybės kaupia lėšas atskiruose nebiudžetiniuose fonduose gamtosaugos finansavimo bei kitais tikslais. Nebiudžetiniams fondams leidžiama skolintis tik su valstybės garantijomis, taigi šios paskolos laikomos valstybės skola. Ypač svarbu, kad nebiudžetiniai fondai privalo būti subalansuoti, tačiau tai negalioja skolinimosi sąskaitoms arba, tiksliau sakant, programoms, finansuojamoms iš paskolų.

Kuriant naujus fondus, kiekvieną kartą būdavo pateikiama daugybė argumentų, siekiant parodyti išankstinį valstybės finansinių išteklių paskirstymo naudingumą, nurodant, kokiems tikslams šio ar kito mokesčio įplaukos turi būti panaudotos. Pavyzdžiui, būdavo tvirtinama, kad toks paskirstymas suteikia apibrėžtumą vidutiniams ir ilgalaikiams planams tam tikrose srityse. Iš tiesų, toks išteklių paskirstymas tam tikru mastu Vyriausybei atvėrė fiskalinio lankstumo galimybes, kadangi jai buvo suteikta teisė tvirtinti šių fondų biudžetus.

Mokesčių sistema

Mokestinių įplaukų struktūra iš esmės pasikeitė per pastaruosius dešimt metų. Sparčią mokesčių reformą pastūmėjo dvi esminės priežastys: perėjimas į rinkos ekonomiką ir būtinybė integruotis į Europos Sąjungą. Paskelbus Lietuvos Nepriklausomybę, šimtai apyvartos mokesčių ir konfiskaciniai pelno mokesčiai faktiškai buvo pagrindiniai biudžeto pajamų šaltiniai. Pereinamojo laikotarpio pradžioje privataus sektoriaus ekonominei veiklai pereinant į šešėlinę ekonomiką, mokestinės įplaukos mažėjo. Siekiant pakeisti šią kryptį, biudžeto pajamos visiškai pertvarkytos įvedant naujus, rinkos ekonomikai tinkančius mokesčius. Visų pirma svarbiausia yra  bendrojo akcizo ir vėliau jį pakeitusio pridėtinės vertės mokesčio įvedimas.

Akcizais buvo nuspręsta apmokestinti degalus, tabaką, alkoholinius gėrimus taikant specifinius tarifus (t. y. mokesčio dydis nustatomas nuo prekių kiekio ar kitų prekių savybių) bei kelias prekių rūšis, įplaukos už kurias nėra didelės. Vieninteliai likę atskaitymai į Kelių fondą nuo realizavimo pajamų dar primena ankstesnę mokesčių sistemą. Pagal 1998 metais Vyriausybės patvirtintą Mokesčių teisinės bazės sutvarkymo programą šis mokestis privalo būti panaikintas artimiausiu metu.

Netiesioginių mokesčių dalis, įskaitant PVM, akcizus ir muitus, kiekvienais metais nuolatos didėjo. Netiesioginiai mokesčiai teikė didžiąją dalį mokestinių įplaukų, kadangi būtent šie mokesčiai ir jų tarifai buvo sparčiai derinami su ES reikalavimais vykdant ES integracijos strategiją. Žinoma, netiesioginius mokesčius yra lengviau administruoti negu pajamų bei pelno mokesčius. Pridėtinės vertės mokestis nėra taip atvirai išreikštas mokestis mokesčio mokėtojui kaip, pavyzdžiui, turto mokesčiai. Dėl šios priežasties PVM buvo priimtas santykinai lengvai,  jeigu lygintume su kitomis apmokestinimo rūšimis. Šios priežastys suteikė papildomą postūmį sparčiai biudžeto įplaukų pertvarkai.

Nors nuo pat pridėtinės vertės mokesčio įvedimo buvo taikomas 18 procentų tarifas, tačiau PVM įplaukų į nacionalinį biudžetą dalis padidėjo nuo 29,5 procento 1994 metais iki 40 procentų 1998 metais, pasiekdama santykinai aukščiausią 8,7 procento nuo BVP lygį 1997 metais. Tai buvo pasiekta panaikinant lengvatinius PVM tarifus, tam tikras anksčiau taikytas lengvatas ir sugriežtinus administracinę kontrolę.

Akcizų įplaukos išaugo nuo 1,1 procento BVP 1994 metais iki 3,1 procento 1998 metais, kadangi tarifai buvo didinami beveik kiekvienais metais. Lietuvoje visoms svarbiausioms akcizinėms prekėms taikomi specifiniai tarifai, bet ne vertiniai tarifai (ad valorem tarifai taikomi apskaičiuojant mokestį nuo prekės vertės), todėl didinant tarifus buvo atsižvelgta į ankstesnių laikotarpių infliaciją.  Tarptautinės prekybos mokesčių vaidmuo mokesčių sistemoje visą laiką buvo ir yra labai mažas. Taigi bendrai vertinant mokesčių sistema netrikdo tarptautinės prekybos ir neslopina tarptautinių rinkų poveikio, kuris reikalingas efektyviai pertvarkant tarptautinėje prekyboje dalyvaujančius ekonomikos sektorius.

Tuo pat metu, kai netiesioginių mokesčių pertvarkymas buvo sąlygotas būtinybės įvesti rinkos ekonomikai palankią mokesčių sistemą, suderintą su ES reikalavimais, ir būtinybės kuo veikiau užtikrinti pajamų  surinkimą, tiesioginių mokesčių raida didesniu mastu buvo sąlygota vidinių veiksnių, suprantama, atsižvelgiant į tarptautinę praktiką. 1993 metais tiesioginių mokesčių įplaukos į nacionalinį biudžetą sudarė 11 procentų BVP.  1998 metais tiesioginių mokesčių įplaukos sumažėjo iki 7 procentų BVP. Pagal šiuo metu Lietuvoje galiojantį fizinių asmenų pajamų mokestį pajamos, susijusios su darbo santykiais, apmokestinamos taikant 33 procentų tarifą ir keletas sumažintų tarifų taikoma apmokestinant kitų rūšių pajamas. Juridiniai asmenys moka pelno mokestį pagal 29 procentų tarifą, tačiau personalinėms įmonėms taikomas 24 procentų pajamų mokesčio tarifas. Įmonėse reinvestuotam pelnui taikomas nulinis tarifas. Pagrindiniai mokesčių tarifai išliko tie patys nuo mokesčių įvedimo dešimtmečio pradžioje. Tačiau fizinių asmenų pajamų mokesčio įplaukos į nacionalinį biudžetą sumažėjo nuo 30 procentų 1994 metais iki 24 procentų 1997 metais, kadangi buvo sukurtas Privalomojo sveikatos draudimo fondas, o juridinių asmenų pelno mokesčio įplaukos atitinkamais metais sumažėjo nuo 14,2 iki 7,7 procento.

Siekiant paskatinti privačias investicijas, 1997-1998 metais buvo padaryta keletas pakeitimų apmokestinant įmonių pelną. Įmonėms buvo leista visiškai atskaityti reinvestuotą pelną faktiškai du kartus; buvo nustatytas nulinis tarifas ir leista taikyti turto amortizaciją. Įmonių patirtus nuostolius buvo leista perkelti į kitus mokestinius metus, ir tai buvo naudinga įmonėms, turinčioms didelį pradinį kapitalą. Taip pat buvo panaikintas pajamų iš užsienio dvigubas apmokestinimas. 

Valstybinio socialinio draudimo įmokų tarifas išliko vienodas nuo pat įvedimo: 31 procentas nuo pajamų, 1 procentą sumoka darbuotojas ir 30 procentų - darbdavys. Pagrindinės vidutinės trukmės mokesčių reformos kryptys yra išdėstytos Vyriausybės patvirtintoje Mokesčių  teisinės bazės sutvarkymo programoje.

Mokesčių administravimas

Pagal Ekonominių tyrimų centro vertinimus šešėlinė ekonomika šio dešimtmečio viduryje sudarė apie 40 procentų visos ekonominės veiklos ir suprantama tokie mastai skatino nedelsiant gerinti mokesčių administravimą ir užtikrinti lygesnį faktinį mokestinių prievolių pasiskirstymą. Valstybinė mokesčių inspekcija (VMI) ir Muitinės departamentas (MD) įgyvendino du valdymo reformų etapus: funkcinį ir geografinį, kurių dėka buvo siekiama sumažinti teritorinių padalinių skaičių ir padidinti darbo efektyvumą. Tvarka, pagal kurią vykdyti šie etapai, institucijose buvo skirtinga.

Valstybinė mokesčių inspekcija prie Finansų ministerijos, kaip juridinis asmuo, nebepriskirta Finansų ministerijos sudėčiai, buvo įsteigta 1995 metais. 1995-1996 metais teritorinės valstybinės mokesčių inspekcijos buvo reorganizuotos pagal funkcinį principą, t,y. padalinių funkcijas apibrėžiant ne pagal mokesčių mokėtojų tipą, bet pagal atliekamą funkciją mokesčių administravimo procese. Valstybinės mokesčių inspekcijos reforma buvo tęsiama 1998 metais ir 1999 metais buvo įsteigta 10 teritorinių apskričių mokesčių inspekcijų. Šios dešimt teritorinių inspekcijų įsteigtos vietoj ankstesnių 56, kurios anksčiau visos buvo tiesiogiai atskaitingos centriniam mokesčio administratoriui, atspindėjo praeities organizacinį palikimą, bet  ne šiuolaikiško valdymo poreikius. Šis valdymo koncentravimas įgalino pagerinti kontrolę ir priskirti apskričių mokesčių  inspekcijoms techniškai sudėtingesnes funkcijas, kurias anksčiau vykdė mažos rajonų teritorinės inspekcijos. Tikimasi, kad ši reforma leis sustiprinti mokesčių mokėtojų mokymą ir informavimą.

Teritorinių muitinių skaičius iki dešimties buvo sumažintas 1995 metais, anksčiau, negu panašios reformos buvo atliktos Valstybinėje mokesčių inspekcijoje. Centrinis muitinės padalinys buvo reorganizuotas pagal funkcinius darbo padalijimo principus 1998 metais. Kiek anksčiau, 1997 metais, buvo įkurta Mokesčių policija siekiant sustiprinti Vyriausybės galimybes kovojant prieš mokesčių vengimą ir gerinant baudžiamąjį tyrimą mokesčių mokėjimo vengimo bylose. Daugelis dalykų pertvarkant mokesčius administruojančias institucijas  buvo atlikta vykdant ES integracijos strategiją, kadangi mokesčių administravimas yra labai svarbi vidaus rinkos dalis.

Dar nuo 1995 metų Lietuvoje vis tebesvarstoma būtinybė perduoti socialinio draudimo įmokų surinkimą Valstybinei mokesčių inspekcijai. Nors planai buvo patvirtinti įstatymu dar 1995 metais ir vėliau buvo tvirtintos specialios vyriausybinės programos, galima konstatuoti tik labai nedidelę pažangą, ir tai daugiausia informacinių technologijų srityje.

Išlaidos

Nepriklausomybės pradžioje Lietuvoje buvo sudaromas valstybės biudžetas iš kurio buvo finansuojamos Vyriausybės išlaidos. Valstybės išlaidų sąranga buvo apibrėžta Lietuvos Respublikos Konstitucijoje, parengtoje pačioje pereinamojo laikotarpio pradžioje. Konstitucija apibrėžia valstybės biudžetą ir savivaldybių biudžetus, bet tiksliai nenusako jų apimties bei turinio ir neapriboja valstybės ir savivaldybių nebiudžetinių darinių kūrimo. Tai sudarė sąlygas sparčiai kurti nebiudžetinius fondus. 1992 metais tebuvo tik keturi tokie fondai. Išlaidų valdymas palaipsniui krypo valstybės finansinių išteklių išankstinio ženklinimo linkme ir investicinė veikla palaipsniui buvo perkeliama į šiuos fondus.

Palyginti su pajamų ir Iždo reformomis, nuo 1990 metų santykinai maža permainų yra įvykę biudžetinėje praktikoje. Viešųjų finansų išlaidų sistema ir procedūros neišvengiamai turi atsiliepti į poreikius glaudžiai suderinti Vyriausybės programą ir išlaidų struktūrą, numatyti būsimas išlaidas per artimiausius keletą metų, pagerinti nebiudžetinių išteklių naudojimo kontrolę biudžetinėse įstaigose bei pakeisti nebiudžetinių lėšų valdymą. Siekiant spręsti šias problemas, 1998-1999 metais dėta daug pastangų pradedant viešųjų išlaidų sistemos reformą.

1998 metais Vyriausybė patvirtino Biudžetinės sandaros koncepciją ir 1999 metais parengė Biudžetinės sandaros įstatymą. Biudžeto procesas reformuojamas siekiant įvesti trimetį planavimą, taikyti išlaidų naudingumo analizę bei programinio biudžeto metodologiją, sutelkti biudžeto išlaidas, sugriežtinti biudžeto parengimo procesą ir gerinti išlaidų panaudojimo kontrolę. 1999 metų biudžeto projektas buvo parengtas laikantis naujų biudžeto procedūrų, padidinusių skaidrumą ir efektyvumą.

Programinio biudžeto metodologijos panaudojimas turėtų padėti nustatyti tas valstybės paslaugas, kurios galėtų būti efektyviau teikiamos rinkoje. Be to, naudojantis šia metodologija įmanoma nuodugniai patikrinti esamus valstybės įstaigų vykdomų funkcijų sutapimus ir jų teikiamų paslaugų spektrą.

Valstybės biudžeto išlaidos vidutiniškai sudarė apie 17 procentų BVP ir savivaldybių biudžetų išlaidos apie 7 procentus BVP. Nebiudžetinės išlaidos sudarė daugiau nei vieną trečdalį viešųjų išlaidų, apie 13 procentų BVP. Nacionalinio biudžeto išlaidos, skiriamos darbo užmokesčiui (įskaitant valstybinio socialinio draudimo įmokas), padidėjo nuo  5,8 procento BVP 1993 metais iki 8,5 procento 1994 metais. Darbo užmokestis ir valstybinio socialinio draudimo įmokos sudaro vis didesnę nacionalinio biudžeto dalį: iki 9,4 procento 1996 metais ir iki 9,8 procento - 1998 metais.

Išlaidų prekėms ir paslaugoms dydžių dinamika buvo priešinga nei darbo užmokesčio. Iki 1994 metų Vyriausybei siekiant atnaujinti ir modernizuoti įstaigas,  išlaidos prekėms ir paslaugoms buvo didesnės nei darbo užmokesčiui ir sudarė apie 9 procentus BVP. Pastaraisiais metais buvo mažinamos išlaidos paslaugoms ir prekėms ir pasiekė maždaug 7 procentus BVP 1998 metais. Šis išlaidų straipsnis buvo mažinamas 1999 metais ir greičiausiai toliau bus mažinamas 2000 metais.  Teigiama tendencija yra subsidijų mažėjimas nuo 1,7 procento BVP 1994 metais iki 0.5 procento BVP 1998 metais.

Apie pusę nacionalinio biudžeto išlaidų būdavo skiriama švietimui, sveikatos apsaugai, socialinei rūpybai ir apie trečdalį - krašto apsaugai, teisėsaugai ir policijai. Nuolat didinant išlaidas krašto apsaugai, 1999 metais numatyta skirti 1,5 procento BVP, ir įstatymiškai 2001 metais numatyta pasiekti 1,95-2,0 procentus nuo BVP. Tai atspindi NATO integracijos strategijos įgyvendinimo tempus.

Konsoliduoto centrinio šalies biudžeto išlaidos investicijoms nuolatos mažėjo: 1991 metais jos sudarė 5,9 procento BVP, o  1996 metais - tik 1,9 procento. Po to šios išlaidos šiek tiek didėjo: 1997 metais sudarė 2,4 procento BVP ir 1998 metais – 3,1 procento. Didelė dalis išlaidų, kurias kitos šalys klasifikuotų kaip viešąsias investicijas, yra finansuojama iš nebiudžetinių fondų ir sąskaitų. Pavyzdžiui, Kelių fondas, iš kurio finansuojama kelių tiesimas ir taisymas, nėra nacionalinio biudžeto dalis. Dėl apskaitos problemų ir išlaidų panaudojimo procedūrų investicinės išlaidos kartais gali būti klasifikuojamos kaip paprastosios išlaidos. Taigi oficiali investicijų statistika buvo linkusi kiek sumažinti viešųjų investicijų dalį formuojant visuminį kapitalą.

Savivaldybių biudžetų išlaidos kito nuo 8 procentų  BVP 1993 metais iki 7 procentų BVP 1998 metais. Sumažėjimą paaiškina viešųjų išlaidų sveikatos apsaugai 1997 metais perdavimas iš savivaldybių biudžetų Privalomojo sveikatos draudimo fondui..

Iki 1997 metų valstybės biudžetas ir savivaldybių biudžetai pasidalindavo juridinių asmenų pelno mokesčio įplaukas labai sudėtingu būdu, buvo imamas skirtingas paskirstymo procentas kiekvienai savivaldybei. 1998 metais šio mokesčio įplaukos buvo priskirtos valstybės biudžetui, o fizinių asmenų pajamų mokestis tapo pagrindinių savivaldybių pajamų šaltiniu. Formule pagrįstas pajamų išlyginimo mechanizmas įteisintas pagal įstatymą tapo daug objektyvesnis. Pajamų paskirstymas tarp dviejų valdymo lygių buvo įvestas atsižvelgus į Pasaulio banko patarimus. Pajamų išlyginimo formulė leidžia išlyginti tarp atskirų savivaldybių mokestines pajamas, tenkančias vienam gyventojui. Visų savivaldybių pajamos priartinamos arčiau savivaldybių mokestinių pajamų vidurkio. Taip pat įvertinami išlaidų struktūrų skirtumai, susidarantys dėl nuo savivaldybės veiklos nepriklausančių veiksnių; gyventojų, mokinių, vaikų, pensininkų skaičiaus, teritorijos ploto ir t.t.

Didžiausias nebiudžetinis fondas yra VSDF 1997 metais skyręs pensijų draudimui ir draudimui nuo nedarbo 6,7 procento  BVP. Nors  VSDF išlaidos sudaro kiek daugiau nei ketvirtį viešųjų išlaidų, transferiniai mokėjimai Lietuvoje, kaip BVP dalis, yra vieni mažiausių Centinėje Europoje. Tai atspindi įmokų surinkimo sunkumus, kuriuos sukelia sumažinto darbo užmokesčio deklaravimas, darbas šešėliniame sektoriuje ir vienas mažiausių įmokų tarifų regione. Pastaraisiais metais VSDF patiria sunkumų siekdamas išlaikyti balansą, kurio reikalauja įstatymas,  ir skolinasi finansų institucijose užtikrindamas įplaukų ir išmokėjimų balansą.

Pastaraisiais metais Lietuva beveik baigė diegti kompiuterizuotą Iždo sistemą. Šiuo metu sistemos pagalba finansuojama apie 60 procentų visų iš biudžeto išlaikomų biudžetinių įstaigų. Valstybės biudžeto, apskaitos ir mokėjimų sistema leidžia pagerinti pinigų srautų valdymą ir skolos valdymo operacijas.

Skolos valdymas

Nuo 1994 metų funkcionuoja sukurta vidinė Vyriausybės vertybinių popierių rinka, padedanti finansuoti biudžeto deficitą bei kitus skolinimosi poreikius. 1994 metais 65 procentai centrinio šalies biudžeto deficito buvo finansuojama panaudojant Vyriausybės vertybinius popierius. Po to Vyriausybė pakeitė skolos valdymo strategiją daugiau pasikliaudama užsienio finansavimo šaltiniais. Tiesioginė šių permainų įtaka netrukus atsiliepė mokėjimų balanso einamosios sąskaitos deficitui, kuris sudarė tik 2,1 procento BVP 1994 metais. Kai kitais metais Vyriausybė padidino užsienio finansavimą daugiau nei 2.5 karto ir sumažino vidaus finansavimą, mokėjimų balanso einamosios sąskaitos deficitas pasiekė 10 procentų  BVP.

Finansavimas Vyriausybės vertybiniais popieriais 1994 – 1998 metais sudarė apie 1,4 –1,8 procento BVP. Pradžioje vertybiniai popieriai buvo leidžiami vieno ir trijų mėnesių trukmės. 1995 metais buvo išleisti vienų metų trukmės vertybiniai popieriai ir 1998 metais - dvejų metų trukmės vertybiniai popieriai. VVP parduodami centrinio banko rengiamuose aukcionuose. Lietuvos nacionalinėje vertybinių popierių biržoje VVP prekiaujama antrinėje rinkoje. Tačiau likvidumas antrinėje rinkoje yra palyginti nedidelis ir tai trikdo Vyriausybės pastangas sumažinti skolos valdymo išlaidas ir pailginti vidutinę vidaus skolos trukmę.

1994-1997 metais apie trečdalį Vyriausybės vertybinių popierių pirko užsienio investuotojai. Nuo 1997 metų vidurio ši rinka siūlė  pakankamai palankias sąlygas, bet pagrindinė rinkos dalis priklausė Lietuvos investuotojams, o užsienio investuotojų labai sumažėjo.

Iki 1995 metų tarptautinės finansų institucijos (TVF, Pasaulio bankas, ERFB) buvo pagrindiniai užsienio deficito finansavimo šaltiniai. Nuo 1995 metų Lietuva jau galėjo skolintis tarptautinėse kapitalo rinkose. Tais metais buvo paskelbta 60 milijonų JAV dolerių eurobondų emisija, kita 1997 metais - 200 milijonų JAV dolerių, o 1999 metais - 200 milijonų eurų emisija, kuri vėliau papildyta 50 milijonų eurų. Skolinimasis iš užsienio komercinių šaltinių sudarė 88 procentus deficito finansavimo 1996 metais. Vidaus finansavimą riboja žemas taupymo lygis[2], atitinkamai mažos vidaus finansų rinkos galimybės, palūkanų normos aukštesnės nei užsienyje ir Vyriausybės nenoras dar labiau kelti palūkanų normas skolinantis vidaus rinkoje. Grąžinamos skolos išaugo nuo 0,7 procento BVP 1994 metais iki 2,7 procento  BVP 1997 metais, o skolos valdymo išlaidos, t.y. palūkanų sumos, padidėjo nuo 0,1 procento BVP 1994 metais iki daugiau nei 1 procento BVP 1998 metais.

1998 metų pabaigoje Vyriausybė patvirtino Valstybės vidutinės trukmės skolinimosi politikos nuostatas, pagal kurias 1999-2001 metais bendra valstybės skola neturi viršyti 24 procentų  BVP, o užsienio skola - 16 procentų BVP ir bendra savivaldybių skola neturi viršyti 35 procentų savivaldybių biudžetų pajamų. Nuostatose taip pat reikalaujama, kad trumpalaikė skola neviršytų 20 procentų visos valstybės skolos, o valstybės užsienio skola sudarytų ne daugiau kaip 70 procentų visos valstybės skolos. Bet po gerų pusės metų po šių nuostatų priėmimo, limitai buvo padidinti: atitinkamai 16 iki 18 procentų (užsienio skola kaip BVP dalis) ir  nuo 70 iki 75 procentų (užsienio skola kaip visos valstybės skolos dalis), nes BVP prognozės sumažėjo, o užsienio skolinimosi poreikis padidėjo.

Svarbesnės pereinamojo laikotarpio pamokos

Prieš dešimtmetį fiskalinę politiką beveik išimtinai sudarė tik apskaita ir kontrolė. Biudžetas buvo planuojamas ir vykdomas pagal patvirtintas instrukcijas. Finansų ministerija buvo atsakinga už pajamų surinkimą ir lėšų išmokėjimą vykdant politiką, nustatytą labai toli nuo Vilniaus. Pirmaisiais šio dešimtmečio metais buvo labai skubiai perimama kitų šalių patirtis ir diegiami fiskaliniai instrumentai, tačiau tuo pat metu susilpnėjo fiskalinė kontrolė. Tuo šį spartų fiskalinės kontrolės silpnėjimą, palyginti ir su griežtomis centrinio planavimo sistemomis, ir su išplėtotos rinkos ekonomikos šalimis, sąlygojo ekonominė liberalizacija ir didelis fiskalinės reformos pagreitis. Kilę veiksmų koordinavimo ir įgyvendinimo sunkumai apsunkino fiskalinės politikos reformą ir komplikavo makroekonominį valdymą. Nuo 1995 metų dėmesys buvo vis labiau kreipiamas fiskalinei kontrolei stiprinti, tuo pat metu tobulinant fiskalinės politikos instrumentus.

Pagrindinis dalykas, paaiškinantis fiskalinės politikos raidą per pastaruosius devynerius metus, yra tai, kad fiskalinė politika buvo pereinamojo laikotarpio išvestinė, kad jos svarbiausias uždavinys buvo laiku reaguoti ir į spartų ekonomikos pertvarkymą.  Visos viešosios politikos uždavinys buvo pagreitinti ekonominę transformaciją. Taigi dalykai, kurie šiandien kartais atrodo labai trumpalaikė strategija, prieš keletą metų iš tiesų buvo neatskiriama ilgalaikės strategijos dalis. Tačiau ekonomikai iš esmės tapus rinkos ekonomika, ekonominė transformacija jau nebegali būti lemiantis fiskalinės politikos reformos uždavinys. Fiskalinė politika yra turbūt pats galingiausias valstybės valdymo instrumentas ir idealiausiu atveju turėtų būti naudojamas kaip ilgalaikio makroekonominio valdymo instrumentas.

Rinkos ekonomikoje fiskalinė politika gali būti formuojama daugeliu įvairiausių būdų. Priklausomai nuo ekonominių sąlygų, vyraujančios politinės ir socialinės orientacijos yra didelis pasirinkimas. Tačiau fiskalinė politika vis vien privalo būti be vidinių prieštaravimų, neprieštarauti strategijai kitose srityse ir turėti įteisintas procedūras, galinčias užtikrinti šiuos išvardintus dalykus. Trumpalaikiai uždaviniai privalo būti skirti ilgalaikiams uždaviniams ir makroekonominiams tikslams. Interesų grupės visada siekia savų konkrečių tikslų ir tai dažniausiai tampa pagrindine priežastimi, kodėl fiskalinis valdymas pasidaro netikęs arba pradeda prieštarauti tolesnei plėtrai, ilgalaikiams uždaviniams ir tikslams.

Lengva pareikšti, kad interesų ir socialinių grupių spaudimas turi būti valdomas, viešinamas, daromas aiškesnis, pagal politikos galimybes turi tapti neprieštaringo plano dalimi, šių grupių reikalavimai turi būti sugrupuoti pagal bendrus prioritetus. Tačiau tai neparastai sunku pasiekti. Būtent aiškios fiskalinio valdymo procedūros turi padėti iškelti viešumon fiskalines problemas ir leisti formuluoti neprieštaringus sprendimus, orientuotus į numatytą plėtrą.

Pereinamojo laikotarpio pradžioje reformuojant fiskalinę politiką neišvengiamai buvo labai daug skubos. Kaip jau minėta anksčiau, fiskalinė politika reaguodavo į nenumatytus transformacijos siurprizus ir transformacijos pagreitinimas buvo viską apimantis visos politikos uždavinys. Dėl šios priežasties skubėta reformuoti viešąją politiką neturint pakankamai laiko įvertinti net esmingiausių politinių sprendimų būsimas pasekmes ir neskiriant  laiko viešiems svarstymams. Viešumo trūkumas leido dar paspartinti reformas, bet tai atvėrė vartus interesų grupėms įgyti nemažą įtaką priimant svarbius fiskalinės politikos sprendimus.

Ekonominės transformacijos paskatas pakeičiant ekonominės sanglaudos paskatoms, fiskalinės politikos tolesnės reformos turi būti pagrįstos aiškiomis ir racionaliai pagrįstomis  procedūromis. Kitaip sakant, svarbesni fiskalinės politikos pakeitimai neatskiriami nuo  tinkamos analizės, ekonominio įvertinimo, aiškumo, nepriklausomų nuomonių kritikos, ir atviro aptarimo visuomenėje bei žiniasklaidoje. Geras pavyzdys būtų tiesioginių mokesčių reforma, patekusi į dienotvarkę dar 1995 metais. Nuo tada kiekvienais metais parengiami vis nauji įstatymų projektai. Visuotinai pripažįstama ir sutariama, kad būtina iš esmės pertvarkyti tiesioginių mokesčių sistemą, tačiau iki šiol kiekvieną kartą būdavo per sunku rasti deramą konsensusą. Kai kuriose viešųjų finansų srityse pažanga buvo nepakankama dėl neaiškių ir nesuprantamų sprendimų priėmimo procedūrų arba slaptumo apraiškų priimant sprendimus.

Per pakankamai ilgą laikotarpį Vyriausybės pajamos ir išlaidos privalo susilyginti. Šis balansas prisimintinas ne tik planuojant ir apskaitant, bet taip pat analizuojant valdymą ir efektyvumą. Per pastarąjį dešimtmetį buvo pakankamai ryški tendencija sumažinti pajamas, išleisti Vyriausybės vertybinius popierius arba pasiskolinti užsienyje kompensuojant nepakankamas valstybės pajamas.  Tačiau tikrai per mažai padaryta derinant išlaidų dydį su visuomenės norais mokėti už teikiamas valstybės paslaugas.

Daug daugiau dėmesio būtina sutelkti viešųjų išlaidų politikai, kaip esminiam fiskalinės politikos instrumentui. Viešųjų išlaidų struktūra turi būti tvarkoma bei naudojama ir kaip mikroekonominio, ir kaip makroekonominio valdymo instrumentas. Mokestinių pajamų struktūros pakeitimas jau pelnė deramą vaidmenį fiskaliniame valdyme, tačiau tiesioginių ir netiesioginių mokesčių santykio bei kitos problemos lieka neišspręstos. Viešųjų išlaidų efektyvumas gali būti iš esmės padidintas, geriau sukoordinuotas ir suplanuotas. Deficito finansavimo srityje Vyriausybės finansinė politika privalo užtikrinti makroekonominį stabilumą, paveikti ekonominį aktyvumą ir padėti plėtoti vidaus finansinę sistemą. Mažai atvirai ekonomikai vyriausybinė deficito politika yra pagrindinis dalykas užtikrinant tolydžią mokėjimų balanso dinamiką.

Politiką formuojančios institucijos ir institucijos, atsakingos už jos įgyvendinimą, turi būti aiškiai atskirtos. Funkcijų sutapimas arba susikirtimas stabdo reformas. Tačiau taip pat ir pačios politikos formavimo funkcijos, ir politikos įgyvendinimo funkcijos turi būti labai aiškiai apibrėžtos. Daugelis fiskalinių reformų būtų įvykę daug anksčiau, jeigu gerokai anksčiau būtų tiksliai paskirstyta atsakomybė. Geras šių tvirtinimų paliudijimas yra Muitinės departamento ir Valstybinės mokesčių inspekcijos reformavimas. Pats institucijų pertvarkymas taip pat yra daug laiko reikalaujantis procesas ir tam turi būti numatytas laikas bendrame reformos plane. Suprantama, daug pagrindinių funkcijų suderinimo darbų jau yra atlikta šiose institucijose. Bet praėjo daug metų, kol buvo atskirtos svarbiausios politikos formavimo ir politikos įgyvendinimo funkcijos, ir šiuo metu dar daugelis vykdančiųjų institucijų turi daug nemažai galimybių nustatydamos politiką “savo institucijose”.

Tam tikri pranašumai verčia pasvarstyti poreikį atskirti fiskalinę politiką nuo valstybės skolos valdymo. Šis tikslas kai kuriose šalyse pasiekiamas griežtai atskiriant politikos padalinių ir Iždo kompetenciją. Kai kurios Europos šalys[3] yra sėkmingai sukūrusios atskiras skolos valdymo institucijas, kurių veikla reglamentuota atitinkamuose įstatymuose bei nustatomi viešojo skolinimosi limitai ir tikslai. Šio pobūdžio reforma iki šiol nesulaukė deramo dėmesio ir pradžioje gali pasirodyti net sunkiai suprantama,  tačiau vieši svarstymai apie valstybės skolos valdymo institucinius dalykus galėtų suteikti papildomo aiškumo apie visą valstybės skolos sritį ir sukliudyti be aiškių deramų sprendimų kitoms kartoms lengvai perduoti norimus prisiimti įsipareigojimus. Apibendrinant galima pasakyti, kad toks politikos ir jos įgyvendinimo atskyrimas leistų asmenims, atsakingiems už politikos nustatymą, susikoncentruoti ir spręsti fiskalinės politikos problemas, o tiems, kurie vykdo politiką, susitelkti efektyviam politikos administravimui.

Vertinga užsienio techninė pagalba[4] per pastaruosius kelerius metus padėjo gerinti pajamų ir išlaidų prognozavimo pajėgumą,  įgalinantį Finansų ministeriją sudaryti trumpalaikę ir vidutinės trukmės prognozę. Tai turėtų prisidėti prie konservatyvesnių fiskalinių planų sudarymo. Per pastaruosius 5-6 metus Vyriausybė surinkdavo apie 95 - 96 procentus prognozuotų metinių biudžeto pajamų ir tik vienerius metus buvo viršyti planai. Nėra jokios priežasties, dėl kurios panaudojant pajamų surinkimo ir išlaidų valdymo mechanizmus nebūtų galima įvykdyti biudžetų pagal patvirtintus planus.  Paprasčiausiai dažnas didesnis patvirtintų biudžetų optimizmas nei įmanoma finansuoti aiškintinas tarp kitų dalykų optimistiniais politiniais lūkesčiais ir nepakankama biudžeto vykdymo priežiūra. Tačiau nėra jokių techninių priežasčių, dėl kurių biudžeto prognozavimo tikslumas negalėtų toliau būti gerinamas per artimiausius kelerius metus.

II. Svarbiausios problemos

Yra daugybė įvairiausių problemų, kurias fiskalinė politika turi spręsti, kadangi daug fundamentalių ekonominių problemų glaudžiai susijusios su viešaisiais finansais. Pirmame skyriuje glaustai aptarėme įspūdingą fiskalinę pažangą per pastaruosius devynerius metus ir būtina pastebėti, kad daug tų problemų buvo sėkmingai išspręsta per labai trumpą laiką.

Kokios pagrindinės problemos liko neišspręstos, kokios problemos tikėtinos ateityje, kurias  privalėsime spręsti ateinantį dešimtmetį? Yra tam tikri techniniai viešųjų finansų politikos aspektai, kuriuos atrodytų lengviau nuspėti, bet yra nemaža lengvai nenuspėjamų dalykų. Tačiau net tos problemos, kurias yra pakankamai lengva prognozuoti ir identifikuoti, gali būti labai sudėtingos ir sunkios, kai reikės pasirinkti reformų alternatyvas. Galima tvirtinti, kad per pastaruosius dešimt metų fiskalinės politikos reformos, kurių alternatyvas buvo lengva pasirinkti, nes visos jos buvo pakankamai geros, buvo sparčiai įgyvendintos. Tos, kurias pasilikome kitam dešimtmečiui, žada būti tikrai sunkios, sudėtingos ir politiškai ginčytinos.

Kitą dešimtmetį vyriausybėms atsivers daug didesnė nei anksčiau pasirinkimo laisvė formuojant fiskalinę politiką, atitinkančią socialinius, politinius ir ekonominius uždavinius, kadangi labai daug pereinamojo laikotarpio uždavinių yra išspręsta. Taip pat fiskalinė politika turėtų užimti daugiau vietos vidaus politikoje. Tai daugiau lemia kitos politikos trūkumas negu finansinio valdymo sutvarkymas. Kitose politikos srityse jau dabar yra mažiau pasirinkimo galimybių nei fiskalinėje politikoje.  Monetarinė ir lito kurso politika, galima sakyti, juda pakankamai siauru taku nuo valiutų valdybos link Ekonominės ir monetarinės sąjungos. Prekybos politika nulemta laisvos prekybos susitarimų ir Pasaulinės prekybos organizacijos reikalavimų. Daugelis kitų politikos sričių yra sąlygotos Europos integracijos strategijos.

Jau šiuo metu matome labai daug pavyzdžių, kaip ES integracijos uždaviniai pakeičia pereinamojo laikotarpio uždavinius. Nepaisant tam tikro galimo fiskalinio laisvumo, fiskalinė raida bus ateityje pakankamai griežtai apibrėžta ES sutartyje numatytų makroekonominių ir fiskalinių kriterijų ir jų priežiūros procedūrų, taip pat gausybės vidaus rinkos reguliavimo reikalavimų, priversiančių didinti viešąsias išlaidas.

Šiuo metu susiformavo būtinybė padidinti fiskalinį lankstumą, tuo pat metu didinant atsakomybę ir kontrolę, ypač kai monetarinė politika yra griežtai apribota. Fiskalinis lankstumas buvo sparčiai padidintas pereinamojo laikotarpio pradžioje, bet pastaruoju metu aiški tendencija mažinti Vyriausybės įgaliojimus fiskalinio valdymo srityje ir didinti fiskalinę priežiūrą. Pavyzdžiui, Vyriausybės teisės keisti mokesčių tarifus palaipsniui naikinamos. Vyriausybės teisės mažinti asignavimus nesant finansavimo ginčijamos teismuose ir net pateko į Konstitucinį Teismą. Tačiau pakankamas fiskalinis lankstumas yra labai svarbus, jeigu ekonomiką pakankamai dažnai sukrečia išoriniai šokai ir jeigu įsipareigojame siekti trijų makroekonominių tikslų: spartaus augimo, mažos infliacijos ir stabilaus keitimo kurso.

Jeigu fiskalinės pareigos bus aiškiai paskirstytos tarp politinių, techninių ir vykdančiųjų institucijų, tai greičiau bus pasiekti laukiami rezultatai. Visų pirma, reikia dar tiksliau paskirstyti funkcijas tarp Seimo, Vyriausybės, Finansų ministerijos,  kitų ministerijų, VMI ir MD. Politiniai pasirinkimai turėtų būti padaryti po detalios techninės analizės, kurią dažniausiai atlieka arba koordinuoja Finansų ministerija. Taip pat ir Seimo vaidmuo turėtų būti didesnis vykdant priežiūrą, siekiant pagerinti atskaitingumą, visuomenės dalyvavimą ir informuotumą. Sunkiausias Vyriausybės fiskalinis uždavinys – tai aiškiai, darniai ir neprieštaringai nustatyti vidutinės trukmės fiskalinius prioritetus. Vidutinės trukmės prioritetai turi nustatyti reikiamą balansą tarp ministerijų ir politikos sektorių ir užtikrinti, kad ekonominės plėtros politika taptų aiški ir suprantama. Labai svarbu, kad institucijų pajėgumas būtų sutelktas vykdyti nustatytas pagrindines funkcijas ir nebūtų trikdomas pašalinių uždavinių. Pastarojo laikotarpio patirtis liudija, kad norint įvesti griežtą tvarką kurioje nors fiskalinėje srityje ir deramą bei aiškų atsakomybės paskirstymą tarp institucijų gali praeiti keletas metų.

Tam tikri labai geri fiskalinės priežiūros dalykai gali tapti kliuviniu, kai reikia skubiai atlikti fiskalines korekcijas. Kaip ir kiekviena kita rizika, fiskalinė rizika turi būti valdoma. Šias rizikas galima klasifikuoti į ekonominę, finansinę ir kaštų riziką. Pirmoji iškyla kai sumažėja ekonominis augimas, antroji - kai sukrečiamos finansų rinkos ir trečioji - kai programos kaštai viršija numatytuosius. Tokio pobūdžio rizika gali būti valdoma sudarant atitinkamus fiskalinius “paketus”, kurie privalo būti vykdomi, jeigu įvykiai krypsta nepalankia linkme. Fiskalinis planavimas tampa palaipsniui vis geriau pasiruošęs tokiam nenumatytų poveikių valdymui, tačiau norint pagerinti staigaus fiskalinio atsako gebėjimus būtina sustiprinti atsakingas valstybės institucijas.

Fiskalinė politika privalo būti pritaikyta besikeičiančioms ekonominėms sąlygoms.  Potencialių išorinių ekonominių šokų sąlygomis tai visų pirma priklauso nuo institucijų gebėjimo prireikus parengti ir įvykdyti ypatingas fiskalines programas. Pavyzdžiui, vėlavimą reaguojant į šokus dešimtmečio pradžioje galime paaiškinti visiškai naujų uždavinių atsiradimu. Tačiau kai pagrindinis fiskalinis atsakas - 1998 metų biudžeto sumažinimas - buvo atliekamas tik po kelių mėnesių po Rusijos krizės pradžios jau besibaigiant metams, tai galima vertinti kaip fiskalinių procedūrų inercijos problemą. Analogiškas vėlavimas susidarė ir tikslinant 1999 metų biudžetą.

Siekiant sumažinti Rusijos krizės poveikį, Privatizavimo fondas buvo panaudotas Valstybės Iždo piniginių srautų valdymui. Tuo metu Vyriausybės depozitai bankuose buvo didžiausi per pastarąjį dešimtmetį. Kadangi didžioji dalis valstybės skolos yra trumpalaikė, tai trumpalaikis fiskalinės sistemos stabilumas turi būti sutvirtintas likvidumą užtikrinančiomis pakankamo dydžio lėšomis. Privatizavimo įplaukos taip pat galėtų būti tam panaudotos ir ateityje, kaip buvo naudojamos 1998 metais, jeigu nenumatytai sumažėtų pajamos.  Jeigu būtų nuspręsta šiam tikslui sukurti fondą iš lėšų, gautų pardavus valstybės turtą, tai atitinkamai turėtų būti pakeisti teisės aktai, reglamentuojantys Privatizavimo fondo naudojimą.  

Nors išlaidų sekvestravimas buvo labai efektyvus metodas makroekonominiam valdymui siekiant kuo veikiau reaguoti į pajamų nuosmukius, būtina įvykdyti išlaidų reformą, kuri atsižvelgtų į būtinybę valdyti išlaidas mikrolygiu. Keliais procentais sumažinti išlaidas galima greitai, bet tai nėra geriausias valdymo būdas, nes neatsižvelgiama į prioritetus ir kaštus. Viešųjų išlaidų optimizavimas, siekiant Vyriausybės nustatytų plėtros tikslų, bei išlaidų naudingumo padidinimas yra didelis iššūkis.

Viena iš pagrindinių pamokų, kurias gauna šalys, patiriančios finansinių sunkumų, ypač turinčios mažą bankinį ir finansinį sektorių, yra tai, kad vyriausybės turi būti labai atsargios, kai skolinasi trumpam laikotarpiui ilgalaikėms reikmėms finansuoti. Trumpalaikis skolinimasis yra potencialus nestabilumo šaltinis net tais atvejais, kai palūkanų kreivės rodo, kad daug palankiau pasiskolinti trumpam. Nors Lietuva yra patvirtinusi skolinimosi limitus, tačiau didelė valstybės vidaus skolos dalis yra trumpalaikė. Antrojoje  1998 metų pusėje matėme, kaip trumpalaikė skola gali komplikuoti fiskalinį valdymą. Trumpalaikio skolinimosi naudą, mažesnes skolinimosi išlaidas atsveria ilgalaikės skolos nauda, kadangi šalis geriau apsisaugo nuo rinkos nestabilumo rizikos.

Kai nominalaus BVP augimas mažėjo, ir tai įvykdavo kasmet, net jeigu realaus BVP augimas didėdavo, naujos skolos dydis, nustatomas pagal limitus (priklausomai nuo BVP), mažėja.  Dabartinis BVP augimo mažėjimas tikrai paveiks ir valstybės garantijų teikimo politiką. Skolos su valstybės garantijomis pateisinamos, kai jos reikalingos konkrečiam ekonomikos sektoriui pertvarkyti. Tačiau pinigų srautų valdymo problemos dažniausiai iškyla tada, kai tam tikrame sektoriuje reformos atliktos ne iki galo, kaip socialinio draudimo, pensijų sistemos ir energetikos.

Šiais metai TVF buvo paskelbęs, kad skaidrumas turėtų būti naujosios tarptautinės finansų sistemos “auksinė taisyklė”. Pagal TVF skaidrumo trūkumų būdavo atrandama po finansų krizių kiekvienoje besivystančioje šalyje.

Sprendimas yra gerai žinomas – laikytis auksinių taisyklių, net jeigu nebūtų rimtesnių pavojų, -  tai vienas svarbiausių uždavinių. TVF Bendrosios finansų statistikos metraštis pateikia geriausią tarptautinės fiskalinės istorijos aprašą, kuriame pateikiami Lietuvos fiskaliniai duomenys nuo 1991 metų. Nuo 1991 metų pagal TVF metodologiją sudaromas ir skelbiamas Lietuvos konsoliduotas centrinis šalies biudžetas[5]. Nuo 1998 metų Lietuva prisijungė prie TVF Specialiųjų duomenų platinimo standartų, taip pat vis daugiau fiskalinių duomenų skelbiama Finansų ministerijos “Interneto” tinklalapyje. Nuo 1998 metų “Internete” skelbiamas konsoliduotas bendras šalies biudžetas.

Be to, būtina tobulinti ir nacionalinio biudžeto klasifikaciją, kuri yra viena pagrindinių skaidrumo prielaidų. Nacionalinio biudžeto pajamų ir išlaidų klasifikacija didžiąja dalimi atitinka tarptautinius standartus, bet kadangi kai kurie klasifikacijos fragmentai neatitinka TVF ir ES klasifikacijų (skiriasi ir šių dviejų institucijų reikalavimai), kadangi kartu nebuvo patvirtinta finansavimo klasifikacija, todėl būtina koreguoti biudžeto klasifikaciją. Daugiausia ginčų yra sukėlęs privatizavimo įplaukų traktavimas.

Aišku, kad Lietuvos fiskalinis skaidrumas priklauso ne tik nuo nacionalinių duomenų pateikimo. Sunkumus sudaro valstybės finansų suskirstymas į biudžetus, fondus ir sąskaitas. Tai ne tik komplikuoja fiskalinį valdymą, bet ir pablogina visuomenės galimybes stebėti padėtį.

Tarp fiskalinės politikos specialistų vyrauja nuomonė, kad nebiudžetiniai fondai ir sąskaitos yra nepageidaujami. Tokie fondai prieštarauja biudžeto integralumo, universalumo ir pilnumo principams. Dėl didelio nebiudžetinių fondų skaičiaus fiskalinė politika tampa ne tokia skaidri ir lanksti, apsunkina prioritetų pasirinkimą ir dėl to valdymas tampa sudėtingesnis. Paprastai pateisinamas tik draudimo fondų egzistavimas: t.y. socialinio draudimo, sveikatos draudimo ir pensijų fondų. Bet kai kurios išsivysčiusios šalys net ir šių fondų neišskiria iš biudžeto.

Kylant naujoms makroekonominėms ir struktūrinėms problemoms, keisis ir fiskalinės politikos siekiami tikslai. Jei pereinamuoju laikotarpiu pagrindiniai uždaviniai buvo augimas ir stabilios kainos, tai kito dešimtmečio uždaviniai bus augimo ir socialinės gerovės skatinimas bei tolydi išorinių balansų rodiklių raida. Išlieka didžiulė praraja tarp vienam gyventojui tenkančio BVP Lietuvoje, socialinės gerovės lygio ir tų pačių ES šalių rodiklių. Neabejotina, kad fiskalinė politika turės prisidėti prie augimo skatinimo ir neturtingiausių bei nedirbančių asmenų gyvenimo standartų užtikrinimo.

Anksčiau makroekonominis valdymas daugiausia buvo orientuojamas į fiskalinės kontrolės atkūrimą, koregavimą atsižvelgiant į nenumatytas situacijas ir išlaidų apribojimų nustatymą, taip siekiant sumažinti infliacijos poveikį, skatinti taupymą ir atkurti augimą. Nuo 1995 metų ekonomika augo, greitai didėjo realus darbo užmokestis, o einamosios sąskaitos deficitas išliko didelis. Fiskalinė politika buvo ir yra galingiausia priemonė užtikrinti išorinių balansų tolydžią dinamiką kartu išlaikant augimą.

Per praėjusius dvejus metus einamosios sąskaitos deficitas tapo per didelis, o dėl Rusijos krizės sumažėjęs eksportas labai padidino nedarbą. Fiskalinė ir valiutos kurso politika yra dvi pagrindinės disponuojamos išorinį balansą veikiančios priemonės. Valstybės finansų ir pajamų politika pakankamai greitai gali paveikti užimtumą, ypač jei realus darbo užmokestis  ekonominėje sistemoje nėra inertiškas. Tačiau ekspansyvi fiskalinė politika didina skolos naštos problemas ir gali būti nepakankamai veiksminga skatinant užimtumą, nes daromas poveikis paklausai padidina importą ir paveikia mokėjimų balansą.

Ypač svarbi fiskalinės politikos, vykdomos esant susietam valiutos kursui, užduotis yra neutralizuoti veiksnius, mažinančius užimtumą, ir paskatinti darbo rinkos lankstumą. Valstybės politika gali varžyti efektyvų darbo rinkos funkcionavimą, jei nacionalinio biudžeto išlaidos darbo užmokesčiui didinamos per staigiai ir priverčia realų darbo užmokestį augti greičiau nei realų BVP. Pastebėtina, kad daugelis Lietuvos ekonominės plėtros programų yra akivaizdžiai prieštaringos, kai kalbama apie realaus darbo užmokesčio, realaus BVP, įmonių pelningumo ir mokėjimų balanso einamosios sąskaitos deficito problemas.

Viena iš svarbiausių fiskalinių problemų yra išlaikyti tinkamą balansą tarp valstybės ir privataus sektorių. Pastaruosius dešimt metų nuolat buvo diskutuojama dėl Lietuvos valstybės sektoriaus dydžio ir ateities tendencijų. Net ir pačiais sudėtingiausiais laikotarpiais valstybės sektorius niekada nebuvo mažesnis kaip vienas ketvirtadalis BVP, o dabar jis viršija trečdalį BVP. Žinoma, valstybės sektoriaus dydis priklauso nuo to, ką laikome valstybės įstaigomis,  pusiau valstybinėmis institucijoms arba viešosiomis įstaigomis. Žvelgiant dešimtmetį į ateitį, nėra jokių ženklų, kad valstybės sektorius mažėtų. Ar jis padidės Lietuvai prisiėmus daugelį ES reikalaujamų funkcijų ir įkūrus ES privalomas institucijas? Nepanašu, kad Lietuva galėtų įstoti į ES, neįgyvendinusi reikalavimų, kurie verčia didinti valstybės sektorių. Tačiau galima rasti įvairių būdų, kaip kompensuoti valstybės sektoriaus, didėsiančio įgyvendinant ES reikalavimus, išlaidas taupant kitose srityse. Fiskalinėje politikoje šis numatomas valstybės funkcijų plėtimas turėtų būti kompensuojamas funkcijų siaurinimu vykdant biudžeto reformą. Valstybė turėtų atsisakyti finansuoti nereikalingus projektus, sumažinti biudžetinių įstaigų skaičių ir sustiprinti biudžeto kontrolę.

Labai svarbu yra atminti pamokymus, kuriuos teikia kitų šalių patirtis, ypač Danijos arba Airijos devintojo dešimtmečio viduryje, arba JAV dešimtojo dešimtmečio pabaigoje, kurios praktiškai patvirtino teiginį, kad fiskalinis sumažinimas tam tikrais ekonominės raidos momentais gali teigiamai veikti ekonominį augimą. Ši Keinso teorijai prieštaraujanti  išvada pagrįsta tuo, kad kai kuriose šalyse biudžeto deficito sumažinimas labai teigiamai parėmė  ekonominį augimą. Ryžtingi veiksmai mažinant biudžeto deficitą gali pagerinti ekonomikos padėtį ne tik po daugelio metų, bet ir visai netrukus, fiskalinio konsolidavimo metu. Fiskalinė konsolidacija nebūtinai atveda prie ekonomikos nuosmukio: palūkanų normos gali sumažėti ir paskatinti investavimą; lūkesčiai dėl mažėsiančių mokestinių prievolių gali paskatinti vartojimą; o abi šios jėgos kartu gali prisidėti prie ekonomikos augimo.

Empiriniai duomenys liudija, kad fiskalinės konsolidacijos paremtos išlaidų mažinimu, ypač transferų ir biudžetinių įstaigų darbo užmokesčio mažinimu, dažniau būna sėkmingos ir sumažina skolos ir BVP santykį nei mokesčių didinimu pagristos fiskalinės konsolidacijos. Suprantama, šie empiriniai duomenys prieštarauja tradicinei Keinso teorijai, kad biudžeto deficito mažinimas sumažina visuminę paklausą ir lėtina ekonomikos augimo tempą. Deficito sumažinimas gali teigiamai paveikti lūkesčius, kurie gali kompensuoti arba užgožti Keinso efektą.

Jei būtų galima racionalizuoti biudžeto išlaidas ir perskolinimą, tai būtų pats laikas sumažinti ekonomikai suteiktą ekspansyvų postūmį per pastaruosius dvylika mėnesių. Keičiantis eksporto struktūrai ir ekonomikai pradedant atsigauti, turėtume išgirsti dar griežtesnius reikalavimus didinti valstybės išlaidas transferiniams mokėjimams ir tokioms išlaidoms, kuriomis suinteresuotos tam tikros interesų grupės. Bus užtikrinamos didesnės išlaidos sveikatos ir švietimo srityse, o atsižvelgiant į tai, kad sieksime būti konkurencinga šalimi ir sklandžiai integruotis į Europos Sąjungą, reikės didinti valstybės investicijas į ekonomikos infrastruktūrą. Tačiau teks atidžiai išanalizuoti ir iš naujo aptarti transferinius mokėjimus ir įsipareigojimus juos mokėti ateityje, pernelyg dideles administracines ir reprezentacines išlaidas bei nepaprastai spartų krašto apsaugos išlaidų didėjimą.

Vienas iš ilgalaikio planavimo klausimų iškyla dėl pinigų principu tvarkomo biudžeto. Dėl šios priežasties nenustatomi limitai, suteikiantys teisę prisiimti įsipareigojimus. Tai sudaro galimybę priimti įstatymus arba sudaryti sutartis, pagal kuriuos po kelerių metų reikės daryti išlaidas, bet šie įsipareigojimai nėra įtraukiami nei į einamųjų metų biudžetus, nei į valstybės skolos registrą. Europos Sąjunga tvarko pinigų principu veikiantį biudžetą pagal steigimo sutartį, bet pereina prie kaupiamojo principo ir šiais metais ES Ministrų Taryba patvirtino ateinančių septynerių metų įsipareigojimų biudžetus, nors steigimo sutartyje tokio reikalavimo nėra.

Lietuvai svarbu turėti sudarytas aiškias ateityje finansuotinų Vyriausybės įsipareigojimų sąmatas, bet ši problema jau tapo delikati, kadangi parlamentas renkamas ketveriems metams ir šioje srityje pradėta rungtyniauti tarp įvairių Seimo šaukimų. Tai susiję su vidutinio laikotarpio (trejų metų) biudžeto planavimo pasiūlymu. Bet netgi pailginus planavimo laikotarpį nebus galima išspręsti to, ką gali planavimas ir apskaita, pagrįsti kaupiamuoju principu. Tai yra rimtas būsimos biudžeto reformos uždavinys.

Kas turi apmokėti valstybinio sektoriaus išlaidas? Yra trys pagrindiniai variantai: dabartiniai mokesčiai, ateinančios kartos, jeigu mes kaupiame valstybės skolą, arba senoji karta, jeigu mes išleidžiame privatizavimo įplaukas. Didesni mokesčių tarifai yra nepopuliarūs. Todėl pasaulyje vyrauja tendencija siūlyti plėsti mokesčių bazę ir naikinti lengvatas. 1997 metais panaikinus PVM lengvatas, biudžeto pajamos labai padidėjo. Tačiau tai, ką buvo sunku pasiekti netiesioginių mokesčių srityje, bus dar nepalyginamai sunkiau pasiekti tiesioginių mokesčių srityje, kur mokesčių našta yra labai akivaizdi mokesčių mokėtojui. Lietuvoje vis dar yra du įstatymai dėl įmonių pajamų, kur mokesčių tarifai priklauso nuo juridinio statuso. Turto mokestis Lietuvoje taip pat priklauso nuo turto savininko statuso. Gyventojai nemoka nekilnojamojo turto mokesčio. Tai sukelia papildomų problemų, kadangi dalis šešėlinės ekonomikos veikia namų ūkių sektoriuje ir turto mokestis, suprantama, nesumokamas, o savivaldybėms nepakanka nuosavų išteklių. Būtina priimti sprendimus dėl šių ekonominės logikos iškraipymų su daugybe nepateisinamų teisinių komplikacijų.

Pagrindinė kliūtis, trukdanti rasti greitą tiesioginio apmokestinimo problemų sprendimo būdą, yra ta, kad visuomenė nepritaria tiesioginiams apmokestinimo būdams. Didžiąją dalį nacionalinio biudžeto pajamų sudaro vartojimo mokesčiai ir fizinių asmenų pajamų mokesčiai, kurie abu yra neakivaizdūs mokėtojui (t.y. mokesčių mokėtojas gali nežinoti, kad jis išlaiko biudžetą) ir juos galima būtų vadinti “paslėptais mokesčiais”. Deja, visuomenė jau priprato prie netiesioginio apmokestinimo ir labai neigiamai vertina visas tiesiogines apmokestinimo formas.

Nuo fiskalinės konsolidacijos turinio priklauso jos įgyvendinimo sėkmės tikimybė, kur sėkmė reiškia nuolat mažėjantį valstybės skolos santykį su BVP. Daugelyje šalių įstatymai varžo Vyriausybės skolinimąsi, o dažniausiai minimas pavyzdys yra ES Mastrichto konvergencijos kriterijai. Per pastaruosius kelerius metus palaipsniui įsisąmoninama, kad subalansuotas biudžetas yra ne vien tik teisinis fiskalinio deficito suvaržymas. Sunkiausias uždavinys yra įtvirtinti įstatymų nuostatas, priverčiančias griežtai laikytis deficito suvaržymo nuostatų. Žemesnio lygio valdžią galima priversti mokėti baudas aukštesnio lygio valdžiai, jei pirmoji nesilaiko įstatymuose nustatytų deficito reikalavimų. Tačiau, antra vertus, Vyriausybė gali būti apribota konstitucinių prievolių, reikalaujančių vykdyti įsipareigojimus (pavyzdžiui mokėti pensijas, nors būtų didelis pajamų nuosmukis). Lietuvoje diskusijos apie subalansuoto biudžeto įstatymo būtinybę vyksta jau kelerius metus. Praėjusiais metais šios diskusijos vyko ir Vyriausybėje, buvo netgi paruoštas įstatymo projektas, pagal kurį valstybės biudžetas ir savivaldybių biudžetai turi būti tvirtinami ir vykdomi be deficito. Tačiau svarbiausias problemos aspektas yra nustatyti bendruosius reikalavimus dėl bendro konsoliduoto šalies biudžeto operacijų balanso, o ne tik tų operacijų, kurios dėl istorinių priežasčių apskaitomos biudžetuose arba kuriuose nors kituose fonduose.

Šiuo metu Vyriausybė turi daug netiesioginių įsipareigojimų, kurie yra apskaitomi kaip netiesioginė skola arba kuriuos įteisina specialūs įstatymai, apibrėžiantys, ką ateityje reiks finansuoti iš biudžeto. Reikia kreipti ypatingą dėmesį sąlyginiams įsipareigojimams, kurie nėra tiesiogiai susiję su biudžetais. Tokie įsipareigojimai praeityje atsirasdavo, ypač energetikos sektoriuje. Jie buvo fiksuojami arba kaip valstybės skola arba kaip paskolų valstybės garantijos. Įsipareigojimai, atsirasiantys dėl energetikų skolų arba uždarius Ignalinos atominę elektrinę, gali išties būti dideli, todėl Vyriausybė turi tai numatyti ir būti tinkamai  pasiruošusi. Valstybė netiesioginius įsipareigojimus gali sukaupti daugelyje sričių, todėl labai svarbus fiskalinės politikos uždavinys yra juos įvertinti, į tai atsižvelgti fiskalinėse prognozėse ir imtis prevencinių priemonių. Deja, minėtos problemos dažnai yra traktuojamos kaip atskirų ekonomikos sektorių problemos ir pripažįstamos fiskalinėmis tik tuomet, kai jos tampa ne tik problemomis, bet ir fiskaline našta.

Viena iš svarbiausių netiesioginių įsipareigojimų sritis yra socialinė apsauga ir rūpyba, valstybės atliekamas pajamų draudimas. Stabili pensijų ir socialinio draudimo sistema reikalinga tam, kad senyvo amžiaus ir skurstantiems žmonėms būtų užtikrinamos pajamos, tačiau tai turi būti efektyviai tvarkoma. Pensijų sistema susiduria su gyventojų senėjimu, paskatų mokėti įmokas trūkumu, nepakankamu įmokų išieškojimu, nepatenkinamu informacijos infrastruktūros klausimais valdymo bei kitomis rimtomis problemomis. Visuotinai sutariama, kad vienas iš geriausių sprendimų yra kelių lygių pensijų sistemos įdiegimas, kai būtų sujungiami privalomieji ir savanoriški, valstybiniai ir privatūs, nustatytos naudos ir nustatytų įnašų, “pay-as-you-go” ir sukauptų fondų bruožai.

Pagal priimtą labai bendrą pensijų sistemos klasifikavimą ši sistema susideda iš trijų lygių. Pirmasis lygis yra privaloma valstybinė pensijų sistema, kurioje įnašai nėra įnešami tiesiogiai į asmeninę darbuotojo sąskaitą, bet Vyriausybė naudojasi apmokestinimo teise ir reikalauja, kad darbuotojai, darbdaviai ir kitų kategorijų asmenys arba įmonės mokėtų įmokas. Antrasis lygis yra privaloma pensijų sistema, kurioje Vyriausybė reikalauja mokėti įmokas tam tikrų asmenų vardu. Įnašus gali mokėti asmenys, darbdaviai arba Vyriausybė. Mokama į asmenines sąskaitas, o asmens pensija priklauso nuo sąskaitos likučio ir iki išėjimo į pensiją susikaupiančių palūkanų. Sąskaitas gali tvarkyti viešoji arba privati įstaiga. Trečias lygis yra savanoriška privati pensijų sistema, kurioje dalyvauti nėra privaloma. Pagal pirmąjį valstybinį sistemos lygį galima finansuoti iš socialinių ir sveikatos draudimo mokesčių arba bendrųjų pajamų, o pagrindinis jo tikslas yra pajamų perskirstymas ir minimalių pajamų užtikrinimas senyvo amžiaus žmonėms. Antrasis lygis leidžia asmenims patiems sutaupyti senatvei, tačiau šiuo lygiu pajamos nėra perskirstomos. Trečiasis lygis leidžia asmenims pasirinkti, kaip papildomai paskirstyti savo pajamas per savo amžių.

Jei dabartinė socialinio saugumo schema nebus greitai pertvarkyta, ji sukels rimtų bėdų ir gali kenkti fiskaliniam stabilumui. Norint užkirsti kelią tokioms problemoms, turi būti skubiai vykdoma esminė pensijų sistemos reforma. Reikia dėti pastangas, kad VSDF būtų finansiškai stabilus, ir kad asmenys turėtų pakankamai paskatų taupyti senatvei privačiuose fonduose. Lietuvoje pensijų ir socialinio draudimo sistemos pertvarkymas labai atsilieka nuo Latvijos, Lenkijos, Vengrijos arba Slovėnijos, kuriose trijų lygių pensijų sistema jau yra įteisinta. Neseniai buvo priimtas įstatymas, pagal kurį Lietuvoje nuo 2000 metų galės kurtis ir veikti savanoriškas trečiasis privačių pensijų fondų sistemos lygis. Tačiau svarbiausia pensijų reformos dalis yra sukurti antrąjį lygį – privalomą, sukauptais finansiniais ištekliais pagrįstą schemą. Tik iki galo įvykdyta pensijų reforma gali vyresniajai kartai suteikti deramas pajamų garantijas. Makroekonominiu požiūriu, antrojo ir trečiojo lygio pensijų schemos padidintų gyventojų taupymo lygį Lietuvoje. Tai savo ruožtu sumažintų mokėjimų balanso einamosios sąskaitos deficitą, kadangi padidėtų vidaus taupymas iš kurio  būtų finansuojamos investicijos.

Perėjimas nuo vieno lygio “pay-as-you-go” sistemos prie kelių lygių sistemos reikalauja ypač daug lėšų, kurios turi užtikrinti šį perėjimą. Tuo pat metu, kai darbingo amžiaus žmonės pradeda dalyvauti schemose kaupiant lėšas, senyvo amžiaus žmonės turi gauti pensijas. Kai kurios šalys, įvesdamos privalomas sukauptų lėšų schemas, panaudojo privatizavimo lėšas labai dideliems lėšų poreikiams kompensuoti. Šioje srityje artimiausia pavyzdį rodanti Lietuvos kaimynė yra Lenkija.

Mūsų šalyje vis dar galima tai padaryti. Iki šiol santaupos daugiausia buvo atkurtos pensinio amžiaus žmonėms. Taigi tiems, kurie dar nesulaukė pensinio amžiaus, santaupos galėtų būti atkurtos į asmenines pensijų sąskaitas. Mes dar galėtume panaudoti šį daug privalumų turintį sprendimą,  jei būtų įmanoma greitai pasiekti visuomenės konsensusą ir politinį sutarimą.

Ko galima tikėtis iš mokesčių reformos? Vienas iš būdų atsakyti į šį klausimą yra panagrinėti, kaip ES direktyvos paveiks nacionalinę politiką. Tikimasi, jog beveik 85 procentai valstybės biudžeto pajamų 1999 metais bus gauta iš vartojimo mokesčių: PVM ir tabako, naftos ir alkoholio bei kitų akcizų ir muito mokesčių. Maža galimybių daug keisti PVM tarifą. Rengiantis stoti į ES, tabako akcizai turėtų būti padidinti daugiau nei 100 procentų, o naftos produktų akcizai – vidutiniškai apie penkiasdešimt procentų. Fiskalinio valdymo problema, kurią sukelia beveik visiška valstybės biudžeto priklausomybė nuo vartojimo mokesčių, yra didelis šių mokesčių regresyvumo laipsnis ir stipri PVM įmokų  priklausomybė nuo ekonominio ciklo stadijos. Akcizų įplaukos nėra tiek jautrios ekonominiams ciklams, o PVM įplaukos yra daug jautresnės. Kaip pavyzdį galima pateikti faktą, kad PVM pajamos 1999 metais buvo mažesnės, palyginti su tuo pačiu 1998 metų laikotarpiu. Valstybės biudžeto pajamos, kurių elastingumas labai smarkiai priklauso nuo ekonominio ciklo stadijos, gali sąlygoti staigius išlaidų finansavimo pokyčius pagal valstybės pajamas (staigesnius nei BVP pokyčiai) arba  atitinkamą deficito dinamiką.

Turint omenyje, kad daugeliu atvejų šalys, įstojusios į ES per pastaruosius dešimt metų, negavo iš Europos Sąjungos didesnių nuolaidų pajamų politikos srityje, pagrindinius netiesioginių mokesčių pokyčius lems tai, kaip sparčiai Lietuva sieks narystės. Lietuva turės pertvarkyti pridėtinės vertės mokestį, kai ES priims naująsias PVM direktyvas, kurios gali būti pakankamai greitai baigtos rengti. ES tiesioginis apmokestinimas kelia mažai harmonizavimo reikalavimų, kadangi fizinių asmenų pajamų mokestis ir nuosavybės mokesčiai yra traktuojami kaip valstybių narių pajamos. Taigi mes galime drąsiai pasakyti, kad daugiausia vidinių veiksnių sąlygotų biudžeto pajamų fiskalinės politikos pokyčių įvyks tiesioginių mokesčių srityje. Šioje srityje svarbus uždavinys yra padidinti tiesioginių mokesčių dalį tarp visų pajamų, ypač savivaldybių biudžetuose, ir tolygiau paskirstyti mokesčio naštą tarp legalaus ir šešėlinio sektorių. Pokyčiai turėtų užtikrinti neutralesnį valstybės išlaikymo kaštų paskirstymą, o įmonių mokesčiai turi būti konkurencingi tarptautiniu mastu. Paprastumas, mokestinės bazės plėtimas, lygybė ir efektyvumas yra pagrindiniai tiesioginių mokesčių reformos principai.

Fiskaliniai procesai šiuo metu yra per daug uždari ir paslaptingi dėl vienos priežasties (jeigu apskritai ją galima vadinti priežastimi) - ši padėtis yra tapusi beveik tradicija ir iki, ir po Nepriklausomybės atkūrimo. Biudžetas vis dar nėra intensyvių visuomenės svarstymų objektas. Būtina paskatinti visuomenės dalyvavimą fiskalinės politikos formavime ir pradėti galbūt nuo viešųjų biudžeto svarstymų.

Tvirti praeities reliktai vis dar egzistuoja savivaldybių finansų sistemoje. Savivaldybės nėra tikros dėl savo biudžetų pajamų per artimiausius keletą metų ir neturi reikalingų įgaliojimų rinkti pajamas. Savivaldybių mokesčių bazes ir tarifus daugeliu atveju nustato Seimas arba Vyriausybė ir nors 1997 metais savivaldybių pajamų įstatymas pagerino fiskalinio išlyginimo procesą, transferai ir dotacijos tam tikru mastu vis dar paskirstomos ad hoc principu. Su tuo susijusi problema, kad savivaldybėms buvo leidžiama skolintis investiciniais tikslais, bet  nesuteikta pakankamai teisių rinkti pajamas užtikrinant paskolų grąžinimą. Būtina suplanuoti, kaip palaipsniui decentralizuoti savivaldybių biudžetinę atsakomybę. Itin didelė centralizacija apriboja galimybes savivaldybėms pasinaudoti savo fiskaline patirtimi ir regioninės plėtros patyrimu. Fiskalinių įgaliojimų pasiskirstymas tarp Vyriausybės ir savivaldybių turi lemiamos įtakos fiskalinės politikos efektyvumui ir veiksmingumui.

Fiskalinė politika nėra tinkama priemonė spręsti bet kokias iškylančias problemas ir vienas iš svarbiausių dalykų yra nutarti, kurių problemų fiskalinė politika spręsti neturėtų. Pakeisti racionalią politiką atskiruose ūkio sektoriuose fiskalinė politika negali. Didelių mokestinių įplaukų sumų išleidimas (ar atitinkamas atleidimas nuo mokesčių) įgyvendinant trumpalaikę sektorių politiką nepadeda išspręsti šių sektorių problemų. Buvo bandoma jas spręsti taikant PVM, akcizų ir juridinių asmenų pelno mokesčio lengvatas (energetikos ar žemės ūkio sektoriuose), tačiau visiškai nepanašu, kad tai turėjo geidžiamą poveikį. Tačiau tokie fiskaliniai “sprendimai” iškraipo natūralias ekonomines paskatas -  vienai “ypatingai” grupei tenka mažesnė mokesčių našta nei kitai, ir galiausiai tokie sprendimai stabdo konkurencingą įmonių plėtrą.

Taigi fiskalinės politikos veiksmais nereikėtų pakeisti įmonių ar bankų restruktūrizavimo; fiskalinės politikos nereikėtų naudoti siekiant suteikti prekybos lengvatas kokioms nors įmonėms; fiskalinė politika neturėtų būti naudojama dirbtinai reguliuoti kainoms bandant pakeisti monetarinę politiką, teikiant naudos gamintojų ar vartotojų grupei. Užuot tam tikroms įmonių rūšims sudarius ypatingas fiskalines sąlygas, yra geriau paspartinti privatizavimą ir tęsti įmonių sektoriaus dereguliavimą.

Skaidrumas ir tikslus prognozavimas yra nepaprastai svarbūs fiskalinės politikos uždaviniai. Reikia daugelio metų, kad būtų sukurtas pasitikėjimas ir sutarimas fiskalinės politikos reformos klausimais. Reikia mažiausiai metų, kol fiskalinės politikos instrumentai visu pajėgumu galės paveikti ekonomiką. Šis ilgas problemų nustatymo procesas ir atotrūkis tarp veiksmų ir poveikio ekonomikai –  pagrindinės priežastys, kodėl fiskalinė politika turi būti orientuota į būsimus įvykius, o ne vien reaguoti į dienos aktualijas ir tik atspindėti trumpalaikę būklę.

III. Ribojimai ir pasirinkimo galimybės

Fiskalinės politikos sprendimus riboja daugelis aplinkybių. Nors šias kliūtis galima   klasifikuoti įvairiausiais būdais, apžvelgsime visuomeninio konsensuso, institucinius, ekonominius, išorinius ribojimus, taip pat socialinių ir interesų grupių įtaką. Pirmas dalykas, kurį reikia padaryti prieš pradedant spręsti problemas, tai pripažinti jų egzistavimą.

Gerai žinoma, kad vienas iš pagrindinių politinių lyderių uždavinių yra formuoti visuomenės sutarimą dėl reformų būtinybės. Jeigu to nepavyksta padaryti, tai sukelia nepateisinamai didelį fiskalinį deficitą ir tokią politiką, kurią tęsti nėra įmanoma. Sukurti visuomenės sutarimą viešųjų finansų išlaidų ir pajamų politikos klausimais yra nepaprastai sunkus uždavinys. Be jokių abejonių, būtent įtikinimo darbas fiskaliniais klausimais bus didelis mūsų politinių lyderių iššūkis visą kitą dešimtmetį. Nors kai kas mano, kad Lietuvos valstybės skola dar nėra labai didelė, būtų verta atminti, kad Lietuva per labai trumpą laiką sukaupė didžiausią valstybės skolą tarp Baltijos valstybių. Santykinai iš šių skolų buvo atlikta ne tiek jau daug viešųjų investicijų. Taigi nors pereinamuoju laikotarpiu kai kurie pasirinkimai atrodė labai geri, šių sprendimų pasekmės gali turėti visiškai priešingą poveikį, kai sprendžiant iškilusius naujus uždaviniams reikės, kad pasikeistų visuomenės nuomonė.

Politikai visada tampa veiklūs, kai pasiekiamas visuomenės sutarimas. Tačiau vykdant kiekvieną reformą svarbiausius dalykus lemia, suprantama, vykdytojas.  Tam tikrose srityse mes matėme, kad institucinis nerangumas bei iš to kylantys apribojimai ir institucinis nepajėgumas lėtino svarbiausias fiskalines permainas, net jeigu visos kitos aplinkybės buvo palankios. Institucinė kultūra nesikeičia labai greitai, nors šiuo metu ir priimama daug jaunų darbuotojų. Siekiant panaikinti esamą atotrūkį, prie Finansų ministerijos ir prie Muitinės departamento prieš keletą metų buvo sukurtos mokymo institucijos bei pradėtos fundamentalios plačios mokymo programos.

Fiskalinės institucijos labai nukenčia nuo dažnos vadybininkų ir jų vadybinio stiliaus kaitos. Fiskalinės politikos kūrimas dar nėra pakankamai atskirtas nuo jos vykdymo. Geresnis darbo pasidalijimas tarp politikos nustatymo ir jos vykdymo galėtų būti pasiektas vykdant administracinio valdymo reformą, sustiprinant įstaigose strateginį planavimą ir diegiant į rezultatus orientuotą biudžeto sudarymą.

Lietuvos augimą ir gebėjimą persitvarkyti riboja labai griežtos ekonominės sąlygos: fiskalinė būklė per greitai išaugus valstybės skolai bei nepalankios valstybės skolinimosi sąlygos. Kita vertus, fiskaliniai stimulai gali būti tik prasti struktūrinių, plėtrą skatinančių reformų pakaitalai. Lietuva galėtų atrasti naujų augimo šaltinių, jeigu pagreitintų struktūrines reformas, pensijų reformą, privataus sektoriaus dereguliavimą (energetikos, transporto).

Nors gali atrodyti, kad fiskalinė politika krašto viduje turi daug daugiau laisvės nei kitos finansų sritys, tačiau išoriniai reikalavimai yra labai griežti. Integracija į Europos Sąjungą ir palengvins, ir apsunkins fiskalinės politikos raidą. Integracijos strategija buvo ir bus naudojama tarsi atsiprašymas, kad vykdomos kai kurioms interesų grupėms nuostolingos reformos, kurios nepaprastai reikalingos visai visuomenei. Tačiau tai taps išbandymu, kaip vykdant integracines reformas, pavyzdžiui, uždarant Ignalinos atominę elektrinę,  išvengti didelių biudžeto nuostolių, kuriuos vėliau vis tiek teks padengti mokesčiais.

Mokesčių ir viešųjų pirkimų harmonizavimas su ES reikalavimais paveiks įvarius mokesčių ir išlaidų politikos aspektus, o lito susiejimas su euru paveiks išorinio finansavimo politiką. Atviresni ir konkurencingesni taps viešieji pirkimai. Toliau integruojantis į ES, konkurencingesni viešieji pirkimai kiekvienoje ES šalyje praplės finansinių išteklių  naudojimą. Be to, norminei sistemai formuojantis pagal ES pavyzdį, jeigu nedidinsime mokesčių,  būsime priversti rinktis, kurias biudžetines įstaigas finansuoti. Ši stiprėjanti vidinė konkurencija valstybiniame sektoriuje kovojant už išteklių paskyrimą teiks papildomą impulsą stiprinti institucinę ir teisinę infrastruktūrą, svarbią valstybės finansų sprendimų priėmimui. Tai atitinkamai skatins didinti skaidrumą ir visuomenės dalyvavimą priimant fiskalinės politikos sprendimus. Taip pat nesunkiai galime prognozuoti karinių išlaidų augimą, kuris bus paremtas stipria politine valia tapti NATO nare.

Visuomenė vieningai sutaria dėl fiskalinio skaidrumo ir yra labai nepakanti piktnaudžiavimams finansine valdžia. Tačiau fiskalinė politika, kaip ir kitose šalyse, patiria stiprų įvairių socialinių ir interesų grupių spaudimą. Šią įtaką būtina valdyti  didinant aiškumą, atvirumą ir stiprinant politikos neprieštaringumo reikalavimus. Siekiant išvengti kenksmingo siaurų interesų grupių poveikio, būtina stabdyti jau beveik tradicija tapusį įprotį tuo labiau skubėti, kuo lemtingesnis sprendimas, ir nenagrinėti tolesnių fiskalinių pasekmių arba technines prognozes ir vertinimus pakeisti norais ir lūkesčiais.

Lietuvos ekonominis valdymas įveikė sunkias kliūtis. Ekonomika pajėgi greitai augti ir fiskalinė politika, kaip vienas svarbiausių instrumentų, turi būti panaudota šiam augimo potencialui realizuoti. Fiskalinė politika buvo sėkmingai naudojama stabilizuojant ekonomiką ir šie uždaviniai, suprantama, išliks. Valstybės prisiimtų įvairių įsipareigojimų sutvarkymas ir struktūriniai defektai labai apsunkins fiskalinės politikos raidą, bet tai, suprantama, neturėtų sustabdyti pažangos šiose srityse. Sukūrus rinkos ekonomiką, nors ir pažeidžiamą išorinio poveikio, pagrindinis sunkumas kils siekiant pasiekti pakankamai gerą visuomenės (ir politinių lyderių) sutarimą dėl ilgalaikių racionalių fiskalinių reformų. Sukaupta didelė visuomenės patirtis šiomis naujomis sąlygomis padės išspręsti kylančius fiskalinius klausimus.

Fiskalinės politikos raida artėja prie pereinamojo dešimtmečio pabaigos, todėl transformacijos pagreitis ir apimtis nebus vieninteliai lemiantys veiksniai. Galima sakyti, kad prasideda laikotarpis, kurio metu jau sukurta funkcionuojanti rinkos ekonomika turi būti valdoma siekiant pasiekti deramą balansą tarp augimo, socialinio teisingumo ir visuomenės saugumo. Iškilsiantys nauji fiskaliniai klausimai bus techniškai sudėtingi, politiškai ginčytini ir bus painus jų administracinis įgyvendinimas. Tačiau pastarasis dešimtmetis rodo, kad labai sunkios fiskalinės kliūtys gali būti įveiktos, kad pažanga gali būti pakankamai sparti, jeigu  sunkumai ir galimi sprendimai yra aiškiai įvardyti.

Literatūra

Blejer, M. I. and A. Cheasty (eds.). 1993. How to measure the fiscal deficit. IMF.

Department of Statistics. 1999. Economic and Social Development in Lithuania: Monthly Bulletin. Vilnius.

Government finance statistics, Yearbook. 1998.  Washington, D.C.: IMF.

Lithuania: Establishing Fiscal Policy Department. 1995. Washington, D.C.: IMF.

Lithuania, Macroeconomic and financial sector vulnerability review. 1999. World Bank.

Lithuania: Recent Developments. 1996 and 1997. Washington, D.C.: IMF.

Lithuania: An opportunity for economic success. A World Bank country study. 1998. Washington, D.C.: World Bank.

Lithuania. Supplementary concluding statement. 1999 Article IV Consultation Mission.  June 24, 1999. IMF.

Finansų ministerijos biudžeto dokumentai. Vilnius.

Maldeikis, E. et al. 1997. Estimations of Hidden Monetary Flows. In: A. Buracas (ed.), Lithuanian Economic Reforms: Practice and Perspectives. Vilnius.

McDermott, C. J. and R. F. Wescott. Fiscal reform that works. IMF, Economic Issues 4, 1997.

Republic of Lithuania: Staff Report for the 1999 Article IV Consultation, IMF, Washington, D.C., August 1999.

A. Stankaitienė, S. R. Tabor, ir R. J. Vaicenavičius. Fiskalinė politika Lietuvoje pereinamuoju laikotarpiu. Lietuvos ekonomikos apžvalga 1998. Lapkritis, Nr. 2. Vilnius.

USAID Guidebook to Pension Reform (first edition). Prepared by Barents Group LLC. 1999.

World Economic Outlook, May 1998. Washington, D.C.: IMF

World Economic Outlook, May 1999. Washington D.C.: IMF

priedas

Konsoliduotas centrinis šalies biudžetas

Milijonais litų