Finansų ministerijos fiskalinės politikos Interneto kursas

3 Paskaita: Fiskalinės sąskaitos

Įvadas

Ekonomika, kaip ir bet koks kitas mokslas, prasideda susitarimų dėl sąvokų ir apibrėžimų, Kitaip tariant, sukuriama specifinė, tik šiam mokslui būdinga kalba. Tobulėjant analizės metodams, gilėjant ekonominių procesų esmės sampratai, atsiradus naujoms teorijos kryptims mokslinė kalba papildoma nauja terminologija. Pavyzdžiui,  daugumoje socialinių mokslų šakų buvo pradėti naudoti matematiniai metodai su savo specifine terminologija.

Šiuolaikinė ekonomika neįsivaizduojama be  išvystyto  matematinių, statistinių, tikimybių teorijos priemonių arsenalo, kurio pagalba pačiam sudėtingiausiui modeliui surandama nuosekli formali interpretacija. Tai ypač svarbu, nustatant priežasties - pasekmės ryšius tarp reiškinių, nagrinėjant įvairių rodiklių sąveiką.  Bene labiausiai paplitęs sisteminis požiūris, kai kintamieji suvedami į tam tikrą matematinių lygčių, parodančių jų tarpusavio priklausomybę, sistemą.  Pastaruoju metu toks metodas plačiai naudojamas atspindėti finansinius srautus. Tai pasakytina apie taip vadinamas nacionalinių, monetarinių ir fiskalinių sąskaitų sistemas (žr. pvz., 2 paskaitą). Taigi, įvairios sąskaitos tapo tartum šiuolaikinė specifinės mokslinės kalbos ir matematinės interpretacijos susisteminta visuma. 

Bendra šių sąskaitų ekonominė idėja - bet kokio sektoriaus pajamas viršijančios išlaidos gali būti  finansuojamos iš kituose sektoriuose sutaupytų lėšų. Kalbant apie fiskalinį sektorių, tokia situacija apibūdinama fiskaliniu deficitu. Ekonominės sistemos visumoje “neuždirbtos” išlaidos finansuojamos likusio pasaulio taupymo dėka (tada konstatuojamas mokėjimo balanso einamosios sąskaitos deficitas). Valstybės vykdomi sandoriai atsispindi kaip nacionalinių sąskaitų, taip ir fiskalinių sąskaitų sistemose, bet tarp šių sistemų yra esminių skirtumų. 

Tam, kad suprasti ir įvertinti fiskalinės politikos vaidmenį, kuris ypač svarbus  vykdant stabilizavimo ir struktūrines reformas ekonomikoje, būtina tiksliai apibrėžti  bazinius fiskalinės apskaitos ir analizės principus: nustatyti apskaitos vienetą (vyriausybę ar plačiau - visą valstybės sektorių), apskaitos metodiką (grynųjų pinigų ar kaupiamuoju pagrindu), apskaitos klasifikaciją ir konsolidavimo metodus. Visa tai ir apima fiskalinės sąskaitos - viena iš tarpusavyje suderintų ir sistemiškai integruotų nacionalinių pajamų ir išlaidų sąskaitų dalis.

Šioje paskaitoje pristatomi pasaulyje plačiai naudojami standartiniai fiskalinių sąskaitų rėmai ir pagrindinės fiskalinės politikos sąvokos, kurių  bazinės koncepcijos detaliai išdėstytos TVF vadovėlyje  “A Manual on Government Finance Statistics” (IMF,Washington,1986) ”1 (toliau sutrumpintai - GFS).

Valstybinio sektoriaus sąvoka

GFS vadovėlyje pateiktos sąvokos atspindi kelis vyriausybės lygius: centrinis (1), regioninis (2), vietinis (3). Tikslus lygių skaičius gali svyruoti, priklausomai nuo šalies. Pavyzdžiui, Lietuvos atveju galima išskirti Vyriausybės, apskričių viršininko administracijos, vietos savivaldos organų–savivaldybių, lygius. Tradiciškai daugumą fiskalinių funkcijų vykdo  centrinė vyriausybė, tačiau dalis funkcijų deleguojama žemesnio lygio valdžios organams. Konsoliduota vyriausybė, pagal apibrėžimą, apima visų lygių vyriausybes: centrinę, regionines, (provincijų, valstijų ir t.t.), ir vietines. Tam, kad atskirti valstybės funkcijas nuo monetarinio sektoriaus (paprastai, Centrinio banko) operacijų, valstybės sektoriaus statistika neapjungia jokių bankinių ar kitų piniginių sandorių, kuriuos atlieka vyriausybė.

Valstybės veiklą plačiausiai apibūdina sąvoka “valstybinis sektorius” (žr. Pav.1).

Šaltinis: IMF, “A Manual on Government Finance Statistics” (Washington,1986 –revised; draft of 1999).

 Šis apima konsoliduotą vyriausybę ir nefinansines valstybės įmones (pvz., valstybei priklausantys geležinkeliai, avialinijos arba komunalinių paslaugų įmonės). Kai kurie centrinės vyriausybės biudžeto išlaidų ar pajamų straipsniai atspindi pervedimus vietiniams valdžios organams ir valstybinėms įmonėms (arba pervedimus centrinei vyriausybei iš jų). Kai nagrinėjamos bet kokio aukštesnio lygmens vyriausybės operacijos, tokie pervedimai turėtų būti “pagauti” ir eliminuoti, siekiant išvengti pakartotinius skaičiavimus apskaitoje. Ši procedūra vadinama konsolidacija.

Technine prasme konsolidavimo procesas yra  gana sudėtingas. Duomenys apie savivaldybių fiskalines sąskaitas paprastai gaunami  pavėluotai. Valstybinio sektoriaus veikla gali būti finansuojama tiek iš biudžeto, tiek ir iš kitų šaltinių. Apskaitą neretai apsunkina  daugkartiniai pervedimai tarp įvairių biudžetinių įstaigų. Pasitaiko, kad valstybinio sektoriaus įmonės dirba pagal finansinius metus, kurie nesutampa su taip vadinamais fiskaliniais metais.   Labai dažnai fiskalinės veiklos pasekmės, pavyzdžiui, skirtumas tarp nustatytų tiekiamų prekių ar paslaugų kainų ir  rinkos kainų, neatsispindi valstybinės įmonės apskaitoje.  Atliekant biudžeto sąskaitų konsolidavimą, tam tikros įplaukų ir išlaidų sumos numatomos tik apytikriai, ir tai yra viena iš priežasčių, kodėl preliminaraus ir patikslinto biudžeto balanso sumos gali skirtis.  Be to, biudžetinių sąskaitų konsolidavimas susiduria su tokiomis valstybės finansams įprastomis kliūtimis, kaip  netikslūs ir neišsamūs duomenys, apskaitos sistemų ir atskaitomybės standartų taikymo įvairovė (pvz., valstybės įmonių finansinės atskaitomybės taisyklės skiriasi nuo fiskalinių sąskaitų sudarymo principų).

Bet kuriame vyriausybės lygmenyje galima išskirti trijų tipų operacijas: biudžetinės, nebiudžetinės ir socialinio draudimo. Biudžetinės operacijos akivaizdžiai turėtų atsispindėti biudžete. Priešingai, nebiudžetinės operacijos, nors jas ir atlieka valstybės institucijos, neatsispindi biudžete. Šių operacijų pagalba iš įvairių rinkliavų ir specifinių  prekių ir paslaugų tiekimo mobilizuojami resursai. Kaip pavyzdį galima pateikti nebiudžetinį Kelių fondą, kurio pajamas sudaro įplaukos iš kelių mokesčio ar/ir dalies akcizo iš degalų. Šio fondo lėšos naudojamos kelių statybai ir remontui.

Socialinis draudimas yra ypatingo pobūdžio nebiudžetinė veikla. Pereinamosios ekonomikos šalyse ši veikla paprastai apima pensijų fondą, užimtumo fondą ir tikrąjį socialinio draudimo fondą (į pastarąjį įeina sveikatos draudimo  ir socialinės rūpybos programos).

Nepriklausomai nuo to, kaip suprantamas ir apibrėžiamas valstybinis sektorius, minėti matavimai praktikoje būna rimtai iškreipiami. Tai dažniausiai yra susiję su biudžetinių įstaigų (organizacijų, įmonių) nebiudžetine  veikla ir nebiudžetiniais fondais. Pastarųjų steigimas labai paplitęs šalyse, kuriose rinkos ekonomika tik kuriama. Įvairūs nebiudžetiniai fondai auga kaip grybai po lietaus ir dažnai atlieka  operacijas, kurios lengvai gali būti apskaitomos biudžete. Tokių fondų veikla, ypač jei ji nėra konsoliduojama su kitomis fiskalinio sektoriaus operacijomis, iškreipia šalies fiskalinės situacijos vaizdą, mažina fiskalinio valdymo lankstumą (kai tam tikra valstybės pajamų dalis yra griežtai nukreipiama specifiniams tikslams). Be to, prarandama išteklių panaudojimo kontrolė, nes resursų valdymas “išbarstomas” tarp aibės fondų ir fondelių. Suvokus iš tokios situacijos kylančius pavojus, taikomos  radikalios priemonės – siekiama “grąžinti” visas nebiudžetinės sąskaitas  į biudžetą ir tokiu būdų užtikrinti valstybės išteklių tinkamą kontrolę, apskaitą, skaidruma ir valdymą.

Fiskalinėje apskaitoje painiavą kelia taip vadinami fondai-antrininkai. Šie fondai specialiai steigiami užsienio paskolų ir paramos, įskaitant prekinę paramą, pervedimui. Jie dažnai būna arba perskolinimo, arba tiesiog deficito dengimo biudžetiniams įstaigoms ir valstybiniams įmonėms šaltiniais. Šios lėšos paprastai apskaitomos grynojo perskolinimo pozicijoje, nors ne pačiame biudžete, bet kaip deficito dalis. Tuo tarpu palūkanos, gautos iš tokių ūkio subjektams perskolintų  lėšų, gali pasirodyti kaip biudžete, taip ir minėtoje grynojo perskolinimo eilutėje. Visa tai iškreipia duomenis apie bendrą fiskalinę situaciją. Skaidrumas čia būtinas ne tik siekiant pagerinti fiskalinės statistikos ir apskaitos kokybę, bet ir siekiant užskirsti kelią šių lėšų slėptam panaudojimui merdančių įmonių finansavimui.

Valstybės  operacijų apskaitos principas

Pagal GFS standartus valstybės finansų apskaita grindžiama grynųjų pinigų, o ne kaupiamuoju principu, kuris naudojamas skaičiuojant bendrąsias nacionalines pajamas, bendrąjį vidaus produktą, o taip pat sudarant mokėjimų balansą ir monetarines sąskaitas¹. Grynųjų pinigų principas  reikalauja akceptuoti (dokumentuoti) įplaukas ir išmokas tuo metu, kai fiziškai atliekami mokėjimo operacija, o kaupimasis principas - kai juridiškai atsiranda debetiniai arba kreditiniai įsipareigojimai.

Grynųjų pinigų principo taikymas leidžia analitikams tiesiogiai įvertinti valstybės finansų (vyriausybės operacijų) įtaką pinigų agregatams (kurie, kaip jau buvo minėta, apskaičiuojami taikant kaupiamąjį principą). Tai ypač svarbu, kai  skirtumas tarp to pačio sandorio apskaitos fiskalinėse ir monetarinėse sąskaitose atsiranda dėl nepriemokos. Nepriemokos rodo, kad vyriausybė nepajėgi laiku vykdyti išlaidų planą, tuo pačiu ir mokėti palūkanas. Kitaip tariant, kaupiamasis biudžeto  deficitas  rodo visus palūkanų įsipareigojimus (kaip vietiniams, taip ir užsienio kreditoriams), o grynųjų pinigų deficitas - tik faktinius palūkanų mokėjimus. Jei pastarasis didesnis nei deficitas, apskaičiuotas kaupiamuoju principu, tai paprastai reiškia, kad valstybė nemoka palūkanų ir nevykdo kitų finansinių įsipareigojimų.

GFS rėmai

 GFS sistema (kuri apima paryškintus blokus pav.1), buvo sumanyta ir sukurta, siekiant pilniau aprėpti visus vyriausybės sandorius su kitais ekonominiais sektoriais ir likusiu pasauliu bei, pirmoje eilėje,  įvertinti vyriausybės įplaukas, mokėjimus ir įsiskolinimus (žr. lentelė 1). Galima išskirti šiuos esminius principus, sudarančius GFS sistemos teorinį pagrindą:

·Įplaukos ir pajamos; išmokos ir išlaidos. Kalbant apie fiskalinės politikos makroekonominį efektą ir įtaką ekonominei politikai, ypatingai svarbu tiksliai atskirti biudžeto pajamas nuo išlaidų. Rodos, tai visai nesudėtinga, turint omenyje priešingą šių veiksmų prigimtį, bet neatitikimai gali atsirasti, kai pajamos supainiojamos su įplaukomis, o išlaidos - su išmokomis. Svarbu prisiminti, kad nors visos pajamos formuojasi iš įplaukų, ne visos įplaukos tampa pajamomis. Tik įplaukos, nesusijusios su grąžinimais ar ankstesnių finansinių įsipareigojimų vykdymu, yra pajamos. Pavyzdžiui, vyriausybės gautos paskolos nėra jos pajamos, nes turi būti grąžintos. Tuo pačiu ne visos išmokos, kurias daro vyriausybė, yra valstybės išlaidos. Pavyzdžiui, skolų[2] grąžinimai nėra biudžeto išlaidos, nes tai susiję su įsipareigojimais, atsiradusiais paskolų gavimo metu. Pažymėtina, kad tų pačių paskolų palūkanų mokėjimai  priskirtini biudžeto išlaidoms.

Lentelė 1. Valstybes operacijos klasifikavimo analitiniai rėmai

	Einamosios	Kapitalinės	Einamosios	Kapitalinės
	Iš prekių ir  paslaugų pardavimo/ tiekimo	Iš prekių ir  paslaugų  pardavimo/ tiekimo	Iš prekių ir paslaugų  pardavimo/ tiekimo	Iš prekių ir paslaugų pardavimo/ tiekimo
	Einamosios	Kapitalinės	Einamosios	Kapitalinės
	Kitos	Kitos	Kitos	Kitos
Grantai
DEFICITAS /
PERTEKLIUS	Likvidumo valdymo tikslais	Valstybės politikos tikslais	Likvidumo valdymo tikslais	Valstybės politikos tikslais
	Kiti įsipareigojimai	Kiti  įsipareigojimai	Kiti  įsipareigojimai	Kiti  įsipareigojimai
	Vyriausybės (valstybės) įsipareigojimai		Vyriausybės (valstybės) įsipareigojimai
	Vyriausybės	(valstybės)   grynųjų	pinigų      balanso	pokyčiai

Šaltinis: IMF, “A Manual on Government Finance Statistics” (Washington,1986), p.101.

· Įplaukos ir pajamos; išmokos ir išlaidos. Kalbant apie fiskalinės politikos makroekonominį efektą ir įtaką ekonominei politikai, ypatingai svarbu tiksliai atskirti biudžeto pajamas nuo išlaidų. Rodos, tai visai nesudėtinga, turint omenyje priešingą šių veiksmų prigimtį, bet neatitikimai gali atsirasti, kai pajamos supainiojamos su įplaukomis, o išlaidos - su išmokomis. Svarbu prisiminti, kad nors visos pajamos formuojasi iš įplaukų, ne visos įplaukos tampa pajamomis. Tik įplaukos, nesusijusios su grąžinimais ar ankstesnių finansinių įsipareigojimų vykdymu, yra pajamos. Pavyzdžiui, vyriausybės gautos paskolos nėra jos pajamos, nes turi būti grąžintos. Tuo pačiu ne visos išmokos, kurias daro vyriausybė, yra valstybės išlaidos. Pavyzdžiui, skolų grąžinimai nėra biudžeto išlaidos, nes tai susiję su įsipareigojimais, atsiradusiais paskolų gavimo metu. Pažymėtina, kad tų pačių paskolų palūkanų mokėjimai  priskirtini biudžeto išlaidoms.

·Bendraties ir išgryninimo principai. Kaip pajamos, taip ir išlaidos apskaitomos  biudžete pilna apimtimi, t.y. vadovaujantis bendraties principu. Tai daroma, norint kuo  pilniau įvertinti valstybės pajamų didinimo politikos įtaką ekonomikai. Esminė išimtis iš šios taisykles yra skolinimosi ir skolinimo pozicijos - dideli ir besikečiantys srautai  apskaitą, grindžiamą išgryninimo principu, daro vienintele priimtina.

· Atlygintini ir neatlygintini mokėjimai. Atlygintinas mokėjimas reiškia, kad pinigai mokami mainais už prekę ar paslaugą; neatlygintinas mokėjimas - už pinigų pervedimą nelaukiama jokios grąžos (prekėmis ar paslaugomis), pvz., dotacijos.

· Mokestinės ir nemokestinės pajamos. Mokestinės pajamos apima privalomus ir neatlygintinus mokėjimus (jei mokesčių sistemoje numatyti grąžinimai, taip pat ir už ankstesnius permokėjimus, tuo atveju rodomos grynos pajamos), įskaitant socialinio draudimo įmokas ir pelno dalies pervedimus iš fiskalinių monopolijų, apskaitomų konsoliduotame lygmenyje. Nemokestinės pajamos apima įplaukas iš nuosavybės, mokėjimus už patentus ir licenzijas, baudas ir valstybinių įmonių operatyvinio pertekliaus pervedimus. Be to, galima išskirti einamąsias ir kapitalines pajamas. Pastarosios apima įplaukas iš valstybinio turto pardavimo.

· Grantai. Grantai yra negrąžintini, neatlygintini  pervedimai iš kitų valstybių ar tarptautinių organizacijų-donorų. Grantai apskaitomi kartu su pajamomis, tuo pabrėžiant, kad jie mažina, o ne dengia deficitą. Tačiau makroekonominei analizei būtina pripažinti esminį skirtumą tarp grantų ir pajamų. Skirtingai nuo pajamų, vyriausybė praktiškai negali tiksliai numatyti ar kontroliuoti grantų gavimą (kaip sumų, taip ir laiko), todėl biudžeto išlaidų dalies planavimas, darant disponavimo grantais prielaidą, gali būti pernelyg optimistinis. Be to, jis gali pareikalauti rimtos biudžeto korekcijos ateityje, jei prielaidos neišsipildys. Taigi, analizės tikslams logiška į grantus žiūrėti kaip į deficito finansavimo šaltinį.

· Valstybės grynasis skolinimas (skolinimai, atėmus grąžinimus). Valstybė skolina, siekdama tam tikrų politikos tikslų (skirtingai nuo paskolų teikimo, valdant valstybės finansų likvidumą), kaip antai kreditai fermeriams, mažosioms įmonėms, studentams ir pan.. Pagal GFS rekomendacijas, grynojo skolinimo pozicija sugrupuota su išlaidomis, o ne su deficito finansavimo elementais. Tokiu būdu pabrėžiama skirtinga valstybės skolinimo ir skolinimosi motyvacija. Vyriausybės valiutinės pozicijos, depozitų  arba grynųjų pinigų balanso pasikeitimai, atvirkščiai, suprantami kaip biudžeto deficito finansavimo šaltiniai. GFS rėmuose finansavimo šaltiniai yra klasifikuojami pagal kreditorius ir skolos instrumentus.

· Bankų rekapitalizacija. Kai kuriose šalyse bankai, kuriuose valstybei priklauso didžioji dalis akcijų, patyrė nuostolių ir valstybė buvo priversta didinti jų kapitalą. Tai atliekama arba tiesioginių kapitalo injekcijų pagalba, arba perimant dalį šių bankų įsiskolinimų. Kaip jau buvo minėta, valstybės finansų lentelės sudaromos, taikant grynųjų pinigų principą, todėl valstybės negrynųjų pinigų įsipareigojimai tuo momentu, kai valstybė perėmė  tuos įsipareigojimus, nepriskiriami prie išlaidų, tuo pat metu kai  palūkanų mokėjimai įtraukiami į atitinkamo laikotarpio išlaidas, o skolos grąžinimai - į negatyvų finansavimą. Kitaip tariant, tiktai palūkanų mokėjimai  įtakoja fiskalinio deficito dydį.

· Įplaukos iš privatizavimo. GFS rekomenduoja traktuoti valstybei priklausančios akcijų dalies pardavimą kaip negatyvų skolinimą tam, kad atskirti šį procesą nuo fizinio turto pardavimo (pastarojo įplaukos priskiriamos prie kapitalinių pajamų). Argumentuojama, kad privatizacija yra anksčiau įsigytų valstybės įmonių akcijų pardavimas, o ne kapitalizacija ar transferų teikimas. Toks skaičiavimo būdas  tik vieną kartą mažina fiskalinį deficitą. Analitiniais tikslais įplaukas iš privatizacijos teisingiau būtų rodyti ne kaip grynojo skolinimo dalį, o kaip deficito finansavimo elementą (kartu su kitais sandoriais, kurie įtakoja grynąją valstybės  finansinę poziciją). Vienkartinis deficito sumažinimas privatizavimo dėka atsiliepia ir ateities deficitui, kadangi valstybė praranda tikėtiną pelno dalį (dividendus) iš jai priklausančių akcijų. To galima išvengti, jei privatizavimo lėšos būtų panaudotos kito turto įsigijimui arba valstybės skolos sumažinimui. Pagal šį scenarijų vyriausybė ir privatus sektorius paprastai apsikeičia nuosavybe, nepaveikdami realios resursų paklausos. Tačiau jeigu privatizavimo pinigai naudojami einamosioms išlaidoms didinti ar/ir sumažinti mokesčius, atitinkamo periodo fiskalinis deficitas išlieka toks pats, o ateities fiskalinis deficitas padidės ir, tokiu būdu, privatizacija turės neigiamos įtakos valstybės fiskalinei pozicijai.

· Centrinio banko pelnas.  Centrinio banko pelnas, pervedamas į biudžetą, paprastai priskiriamos prie kitų pajamų elementų. Bet GFS pabrėžiama, kad kalbama apie likutinį pelną, t.y. pelną, likusį po to, kai centrinis bankas suveda savo veiklos balansą (savo veiklos nuostolius padengia pajamomis, gautomis iš operacijų su užsienio rezervais ir auksu).

Pajamų ir išlaidų klasifikacija

            Vyriausybės sandoriai klasifikuojami į dvi dideles grupes - pajamas ir išlaidas. Sekantis klasifikacijos lygmuo - ekonominė klasifikacija, t. y. klasifikavimas į bendrąsias, einamąsias ir kapitalines pajamas bei išlaidas. Be to, mokesčiai grupuojami pagal apmokestinamos veiklos tipus, o išlaidos - pagal valstybės funkcijas arba valstybės politikos tikslus -  švietimas, krašto apsauga ir pan. (Detaliau  pajamų ir išlaidų klasifikacija yra nagrinėjama atitinkamai 7 ir 8 paskaitose).

Konvencinis fiskalinis deficitas

Žiūrint į valstybės operacijas kaip į grynųjų pinigų srautus, bendros įplaukos visada yra lygios bendroms išmokoms, ir šia prasme valstybės fiskalinės sąskaitos visada būna subalansuotos. Tačiau analitiniais ir fiskalinės politikos tikslais žymiai įdomiau ir informatyviau sulyginti valstybės pajamas (kartu su neatlygintinais pervedimais - grantais) su valstybės išlaidomis (įskaitant grynąjį skolinimą). Šis skirtumas tarp bendrųjų valstybės pajamų ir išlaidų vadinamas konvenciniu fiskaliniu deficitu (žr. Pav.2).

Pav.2  Fiskalinio deficito (balanso)  apskaičiavimo schema

           ––

           ––

           =