9 paskaita: Fiskalinė
decentralizacija
Įvadas
Dvidešimtame amžiuje
valstybių vyriausybės ėmė vaidinti didžiulį vaidmenį šalies
ekonomikos valdyme. Amžiaus pradžioje vyriausybės dalis
nacionaliniame produkte sudarė tik dešimt procentų. Baigiantis
amžiui pažangiausių rinkos ekonomikos valstybių vyriausybėms
priklausanti dalis šalies BVP vidutiniškai sudaro beveik
penkiasdešimt procentų.
Jungtinėse
Amerikos Valstijose centrinės vyriausybės vaidmuo pradėjo didėti
po 1920 ir 1930-ųjų metų didžiosios krizės. Stengdamasi
kovoti su masiniu nedarbu JAV vyriausybė didino valstybės
investicijas, plėtė valstybinių darbų projektus ir tokiu būdu
kūrė amerikietiškąjį gerovės valstybės variantą. Praėję
du pasauliniai karai ir keletas regioninių karinių konfliktų
dar labiau paskatino Jungtinių Valstijų centrinės vyriausybės
vaidmens didėjimą.
Rytų Europoje
dvidešimtas amžius pasižymėjo tuo, kad čia atsirado
socialistinės ir komunistinės vyriausybės. Šie režimai
centrinės vyriausybės valdžią visiškai sąmoningai išplėtė
į visas ekonominio gyvenimo sferas. Vakarų Europoje po antrojo
pasaulinio karo centrinės vyriausybės vadovavo didelio masto
atstatomiesiems darbams. Vakarų Europoje įsigalint socializmo
idėjoms atsirado europinis gerovės valstybės variantas,
kuriame centrinės vyriausybės dalyvavo didžiulėse transferų
programose.
Neseniai tapusiose
nepriklausomomis besivystančiose valstybėse centrinės
vyriausybės ėmė komanduoti ekonominį valdymą, nes buvo
manoma, kad industrializacijai stiprinti reikalinga masto
ekonomika, o vietinės privačios įmonės negali sukaupti
pakankamai kapitalo, kuris užtikrintų pramonės augimą. Be to,
buvo manoma, kad viena svarbiausių nepakankamo išsivystymo priežasčių
yra kapitalo trūkumas, o užsienio pagalbą gali pritraukti tik
stipri valstybė.
Taip smarkiai išaugus
centrinės vyriausybės vaidmeniui, pasaulio finansų
ministerijos pradėjo valdyti didžiulius finansų išteklius.
Kadangi finansų ministerijos savo žinioje turėjo tokius
didelius išteklius, buvo tikimasi, kad jos užtikrins ekonomikos
augimą ir visišką užimtumą bei sumaniai vykdys fiskalinę
politiką, siekdamos mažinti infliaciją.
Tačiau dešimtame
dešimtmetyje tikėjimas didelės centrinės vyriausybės pranašumais
baigėsi. Komunizmas žlugo iš dalies dėl to, kad buvo pripažinta,
jog komandinė centrinė vyriausybė paprasčiausiai negali
valdyti ekonomikos taip, kad ji patenkintų visuomenės poreikius
ir sukurtų pakankamai prekių ir paslaugų. Sunki fiskalinė našta,
kurią užkrovė Europos Sąjungos gerovės valstybė, iššaukė
didžiulį struktūrinį nedarbą ir sumažino socialinę vienovę.
Besivystančiose šalyse vyriausybės vadovaujama
industrializacija sukūrė dešimtis nekonkurencingų ir
neekonomiškų pramonės šakų, apsunkino ir taip neturtingas šalis
blogomis paskolomis ir neužtikrino tolygaus augimo. Jungtinėse
Valstijose kartu didelis nedarbas ir infliacija (stagfliacija)
privertė visuomenę atsisakyti minties, kad išmaninga
finansų ministerija gali taip sureguliuoti ekonomiką, kad ji
duotų puikius rezultatus.
Fiskalinė
decentralizacija - tai vienas iš pagrindinių būdų, kaip
visuomenė reagavo į savo nusivylimą didele ir neefektyvia
centrine vyriausybe. Fiskalinėje decentralizacijoje taip pat
atsispindi demokratijos stiprėjimas ir rinkėjų noras daugiau
dalyvauti kasdieniniuose valdžios reikaluose. Žiūrint per
demokratinio sprendimų priėmimo proceso prizmę galima sakyti,
kad decentralizavimas - tai vienas iš būdų, kaip didinti
vyriausybės atskaitomybę ir skatinti ją našiau naudoti
turimus išteklius. Kadangi manoma, kad vietinė valdžia geriau
supranta ir atstovauja rinkėjų pageidavimus, fiskalinė
decentralizacija gali padėti išsaugoti demokratiją.
Rusijoje ir Rytų
Europoje centrinio planavimo idėją sukompromitavo komunistinio
režimo žlugimas. Iširus buvusiai Tarybų Sąjungai
postsocialistinėms pereinamosios ekonomikos valstybėms pasitaikė
proga perskirstyti valdžios funkcijas ir vaidmenis. Daugelis jų
nusprendė pagrindines valdžios funkcijas priskirti vietinėms
savivaldybėms.
Prie didesnės
fiskalinės decentralizacijos prisidėjo ir globalizacija.
Globalizacija apriboja nacionalinės politikos autonomiją,
kadangi politika, kuri pasauliniu mastu yra nekonkurencinga, iššaukia
neigiamą reakciją kapitalo rinkose. Pasaulinėje ekonomikoje
didėja konkurencija tarp regionų visose srityse - prekyboje,
pritraukiant investicijas ir kvalifikuotą darbo jėgą.
Regionuose, kuriems sekasi geriau, yra daugiau darbo vietų, auga
pajamos ir kyla gerovė. Dabar regionai konkuruoja, stengdamiesi
pateikti tiek visuminių gėrybių ir tokį jų derinį, kurio
pageidauja į visą pasaulį besiorientuojantys investitoriai.
Pagrindinis
fiskalinės decentralizacijos tikslas - priartinti valdžią prie
žmonių. Tam reikia, kad vietinės valdžios organai turėtų
daugiau finansų. Fiskalinę decentralizaciją galima vykdyti
daugeliu būdu, nors visuomet išlieka bendras tikslas - vietinės
valdžios organams suteikti daugiau galių mokesčių srityje,
didesnę atsakomybę išlaidų srityje ir leisti jiems spręsti,
kokio dydžio ir kokios struktūros turi būti jų viešosios išlaidos.
Tokiu būdu rinkėjai geriau galės pasirinkti tokią valdžią,
kurios jie pageidauja, ir turės progos aktyviau dalyvauti
valdant šalį. Galutinis viso šito rezultatas - geresnės
vietinės valdžios paslaugos ir labiau patenkinta rinkėjų
bendruomenė.
Ši paskaita susideda iš trijų dalių. Pirmoje aptarsime
ekonominę vietinių viešųjų finansų teoriją. Antrojoje
dalyje kalbėsime apie Įvairių valdžios organų įplaukų
sulyginimo problemas. Trečiojoje aptarsime keletą ginčytinų
problemų, kurios iškyla vykdant fiskalinį decentralizavimą.
Vietinių viešųjų
finansų teorija
Fiskalinė
decentralizacija vykdoma įvairiais būdais, kuriais fiskalinė
valdžia perkeliama iš centrinės vyriausybės vietinės valdžios
organams:
Dekoncentracija: centrinės vyriausybės atsakomybės
paskirstymas jos regioniniams filialams;
Įgaliojimas: situacija, kai vietiniai valdžios organai
veikia kaip centrinės vyriausybės agentai, atlikdami jos vardu
tam tikras funkcijas
Funkcijų perdavimas: situacija, kurioje vietinė valdžia
yra atsakinga ne tik už įgyvendinimą to, kas yra nuspręsta įgyvendinti,
bet ir už sprendimus, ką reikia įgyvendinti
Išteklių
srityje fiskalinė decentralizacija gali būti siejama su šių
vietinės valdžios galių didėjimu: rinkti įplaukas,
skolintis, skirstyti įplaukas, dalinti įplaukas, teikti negrąžinamas
paskolas, derinti lėšas ir kitus sąlyginius transferus.
Fiskalinė
decentralizacija gali vykti nuo viršaus į apačią ir nuo
apačios į viršų (King, 1998 m.). Fiskalinė
decentralizacija vyksta nuo viršaus į apačią, kai fiskalinę
valdžią decentralizuoja pati centrinė vyriausybė. Šiuo
atveju centrinė vyriausybė struktūruoja fiskalinius santykius
tarp įvairių valdžios organų ir siekia užtikrinti, kad
vietinės valdžios organai veiktų visuomenės interesais. Taip
susidaro fiskalinė federacija, kurioje centrinė vyriausybė padalija
valstybės įgaliojimus nacionalinės ir vietinės valdžios
organams.
Kita fiskalinės
decentralizacijos vyksmo forma - iš apačios į viršų -
atsiranda atskirų institucijų plėtros procesuose. Šiuo atveju
galima kalbėti apie federacinį modelį, kai vietinės (regioninės)
valdžios organai susivienija ir paskiria tam tikras ribotas
fiskalines funkcijas centrinei vyriausybei. Toks federacinis
finansų modelis yra būdingas JAV, Kanadai, Vokietijai, Šveicarijai,
Indijai ir Brazilijai. Pereinamojo laikotarpio valstybių tarpe
daugiausia federacinės valstybės bruožų turi Rusija. Tokiose
iš apačios į viršų susidariusiose federacijose dažnai yra
daug deramasi tarp įvairius fiskalinius principus palaikančių
institucijų dėl įvairių valdžios lygmenų vaidmens ir
atsakomybės.
Decentralizacija
yra procesas, kuris perskirsto sprendimų priėmimo atsakomybę
valstybės finansų srityje. Jei tai atliekama gerai,
decentralizacija gali smarkiai padidinti valstybės finansų našumą
ir efektyvumą. Jei fiskalinė decentralizacija suprojektuojama
ir įgyvendinama netinkamai, ji gali duoti priešingus rezultatus.
Fiskalinė
decentralizacija sprendimus dėl valstybės išlaidų ir
apmokestinimo priartina prie rinkėjų. Čia galima įžiūrėti
tris pagrindinius ekonominius pranašumus. Pirma, jei žmonės
gauna daugiau to, ko jie nori (tame tarpe ir iš valdžios bei
valstybės institucijų), jų gerovė didėja. Antra, gyventojai
noriau moka mokesčius už viešąsias paslaugas, kurias jie
vertina. Atitinkamai, pastangos surinkti daugiau vidaus įplaukų
duoda geresnius rezultatus. Ir trečia, viešosios paslaugos
teikiamos ekonomiškesniu būdu. Taip yra daugiausia dėl to, kad
paprastai yra lengviau atskaitomybės pareikalauti iš vietinių
pareigūnų nei iš valstybės centrinėje vyriausybėje dirbančių
pareigūnų.
Į fiskalinę decentralizaciją galima žiūrėti ir kaip į
procesą, kuris leidžia panaudoti neišnaudojamus ekonominius
pajėgumus. Fiskalinė decentralizacija pasinaudoja vietinės
bendruomenės įgūdžiais, žiniomis ir supratimu. Tokiu būdu
ji pajungia tuos neišnaudotus pajėgumus nacionalinės plėtros
tikslams. Fiskalinė decentralizacija skatina žmones ieškoti
sprendimų savo kolektyvinėms problemoms, o ne vykdyti įsakymus
ar nurodymus, kuriuos jiems duoda toli esanti vyriausybė.
Bet norėdamos
gauti fiskalinės decentralizacijos vaisių, šalys turi turėti
vietinės valdžios organus, kuriuos renka vietos gyventojai.
Vietinės valdžios organai turi turėti tam tikrą autonomiją
rinkdami įplaukas iš mokesčių ir nustatydami išlaidų
prioritetus. Vietinės valdžios organai taip pat turi turėti
tam tikrą autonomiją, kai jie nustato savo teikiamų viešųjų
paslaugų kiekį. Taip pat jie turi turėti pakankamai
administracinių pajėgumų įplaukoms iš jiems priskirtų šaltinių
surinkti.
Kokie įgaliojimai
turi priklausyti vietinės valdžios organams? Kad galėtų
derinti socialines sąnaudas su socialine nauda, kiekviena valdžia
turi teikti tokias paslaugas, kurios atneš naudą atitinkamam
regionui, ir turi naudoti tokius finansų šaltinius, kurie leistų
padengti išlaidas. Atidus socialinių sąnaudų derinimas su
socialine nauda - tai pirmoji taisyklė, kurios reikia laikytis
skirstant fiskalinę atsakomybę.
Kokia turi būti
valdžios jurisdikcijai priklausančios paslaugos dydis, kad būtų
galima ją našiai teikti? Tai priklauso nuo paslaugų pobūdžio,
paslaugos teikimo sąnaudų ir per didelės sangrūdos santykio,
ir tikėtino naudos iš viešosios prekės pasiskirstymo.
Pirmiausia,
paslaugas, kurios teikia naudą vietinei visuomenei, padeda apibūdinti
sąvoka naudos regionas (t. y. regionas, kuriame viešoji
paslauga duoda vaisius). Viešosios prekės, kurios nėra
vartojimo konkurentai ir kurios atneša grynai vietinę naudą,
turėtų iš principo būti teikiamos ir finansuojamos vietiniu
mastu. Tokį apibūdinimą atitiktų daugelis viešųjų paslaugų,
pavyzdžiui, gatvių apšvietimas.
Antra,
kol nesusidaro vadinamosios sangrūdos sąnaudos, kuo didesnis
tam tikra viešąja paslauga besinaudojančiųjų skaičius, tuo
mažesnės vieneto sąnaudos tenka vienam gyventojui. Tai reiškia,
kad optimalus vietinės viešosios paslaugos dydis būna tame taške,
kuriame nauda, susidaranti sumažinus vieneto sąnaudas, kai
prisideda dar vienas paslauga besinaudojantis asmuo, yra lygi
sangrūdos sąnaudoms (arba bendruomenės gerovės nuostoliams),
kurios atsiranda dėl sangrūdos[1].
Trečia,
žmonių pageidavimai įvairiose šalies vietose būna skirtingi.
Kai kurie regionai pageidauja daugiau viešųjų prekių ir mažiau
privačių. Kitų regionų pageidavimai priešingi. Pageidavimus
galima lengvai sužinoti, kai asmenys nutaria kraustytis iš
vienai jurisdikcijai priklausančio regiono į kitą. Jei vietinės
valdžios organams bus duota nemažai autonomijos renkant mokesčius,
skirstant išlaidas ir nustatant teikiamų paslaugų mastą, įvairioms
valdžioms priklausančios jurisdikcijos srityse bus sudaryti
tokie viešųjų ir privačių prekių deriniai, kurie patenkins
įvairius skonius ir pageidavimus.
Ketvirta, kai
kurioms viešosioms prekėms ir paslaugoms būdinga teigiama
masto arba apimties ekonomija. Vietinės valdžios teikiamos
paslaugos dydis turėtų būti nustatytas toks, kad jis būtų
pakankamas ir leistų pasinaudoti tokios masto ekonomijos
teikiamais privalumais. Norint pasiekti optimalią masto ekonomiją
teikiant viešąją paslaugą gali reikėti padidinti paslauga
besinaudojančiųjų asmenų skaičių, nedidinant paslaugos dydžio,
arba padidinti (ar pamažinti) paslaugos dydį nustatytame
regione besinaudojančiųjų paslauga asmenų skaičių.
Vienas iš
decentralizacijos privalumų yra tai, kad esant decentralizacijai
galima geriau derinti rinkėjų pageidavimus su valstybinio
sektoriaus teikiamomis paslaugomis. Tačiau praktikoje rinkėjų
pageidavimai tikrai nebūna vienodi. Norint sužinoti vietinius
pageidavimus, reikia laikytis balsavimo taisyklės. Bet
balsavimas atskleidžia rinkėjų daugumos pageidavimus. Mažumos
(arba įvairių mažumų) pageidavimai nebus atskleisti, jei bus
taikoma taisyklė laimi dauguma. Ignoruojant mažumos
pageidavimus dėl decentralizuotų viešųjų paslaugų
prarandamas socialinis efektyvumas, nes mažumos rinkėjų
pageidavimai lieka užmiršti. Vienas būdas, kaip išspręsti šią
problemą, - decentralizuoti fiskalinę jurisdikciją iki tokio
laipsnio, kuriame kolektyviniai pageidavimai yra gana vienodi.
Kitas sprendimas - suteikti nesutinkančiai mažumai galimybes
persikraustyti į tokius rajonus, kuriuose geriau atsižvelgiama
į jų pageidavimus. Praktikoje nei vienas iš šių sprendimų nėra
idealus, nes pritaikius pirmąjį padidėja vieneto sąnaudos,
o pritaikius antrąjį - atsiranda didelės privačios
prisitaikymo sąnaudos. Realiame gyvenime visuomet yra tam tikri
kompromisai derinant ribinę socialinio efektyvumo naudą,
susidarančią dalijantis sąnaudomis, ir ribines sąnaudas,
susidarančias nepatenkinant mažumos pageidavimų.
Netgi ir labai išsivysčiusioje federacinėje sistemoje
nacionalinės vyriausybės turi padėti koordinuoti (arba
reguliuoti) vietinės valdžios organų veiklą. Kartais vietinė
valdžia bando įvesti pranašesnį fiskalinį režimą,
norėdama pritraukti kvalifikuotą darbo jėgą arba investicijas
iš kitų regionų. Jei pradeda konkuruoti daug regionų, kurie
siūlo vis geresnius ir geresnius sandorius būsimiems
investitoriams, fiskalinė spiralė spaudžiama žemyn ir
susidaro tai, kas vadinama suprastėjusia vietinės valdžios
viešųjų finansų sistema. Fiskalinis koordinavimas būtinas,
kad įplaukos iš mokesčių nemažėtų, ir vietinės valdžios
organai turi būti skatinami vengti tokių fiskalinių priemonių,
kurios gerintų jų statusą kitų vietinių valdžių sąskaita
(tai vadinama politika, kuri elgetomis paverčia kaimynus).
Kartais vietinės
valdžios organai sukuria tokią fiskalinę politiką, kuri jiems
leistų turėti naudos iš kitų jurisdikcijų teikiamų viešųjų
prekių ir paslaugų (t. y. specializuotų ligoninių, greitosios
pagalbos tarnybų). Kad vietinės valdžios organai nepradėtų
nemokamai naudotis kitų jurisdikcijų teikiamomis paslaugomis,
reikalingas fiskalinis koordinavimas. Realiame gyvenime tai reiškia,
kad reikia fiskalinių sulyginimo priemonių, kurios vietinės
valdžios organams atlygintų už jų paslaugų teikiamą naudą,
kertančią jų jurisdikcijos sienas ir pereinančią į kitas
jurisdikcijas. Nemokamo naudojimosi viešosiomis paslaugomis
problemą galima išspręsti taikant diferencinius sąnaudų išieškojimo
mechanizmus (pavyzdžiui, taikyti vieną normą vietiniams
gyventojams, kitą - gyventojams, kurie nėra to regiono
rezidentai).
Būtina
užtikrinti makroekonominį stabilumą, bet decentralizuojant
fiskalinę atsakomybę fiskalinio valdymo problemų padaugėja.
Esant decentralizuotam fiskaliniam režimui makroekonominį
stabilumą galima užtikrinti biudžeto deficito taisyklėmis,
vietinės valdžios kreditų ir skolinimosi apribojimais,
atskiriant finansines institucijas nuo vyriausybės, laikantis
kapitalo rinkos diktuojamų suvaržymų ir centrinės vyriausybės
įsipareigojimu griežtai laikytis biudžeto diktuojamų suvaržymų.
Kai kurių centrinės
vyriausybės funkcijų negalima efektyviai perduoti vietinei
valdžiai. Pavyzdžiui, progresyvinių mokesčių veiksmingai
taikyti negali žemesniojo lygio jurisdikcijos paprasčiausiai dėl
to, kad turtingieji gali lengvai kraustytis. Pajamų perskirstymo
funkcija, apskritai paėmus, daugiau tinka centrinei vyriausybei,
nes žemesnio lygio valdžia linkusi mažiau leisti neturtingųjų
naudai (tikėdamasi, kad jie persikraustys į kitus rajonus).
Turtingieji linkę burtis ir gyventi vienoje vietoje, vargšai
jiems seka iš paskos, o turtingieji juos stengiasi izoliuoti
atskiruose rajonuose. Be to, dauguma paremtose rinkimų
sistemose, turtingieji balsuoja už tokį viešųjų prekių ir
paslaugų lygį, kuris geriausiai tenkina jų poreikius. Jei tam
tikroje vietovėje turtingieji sudaro daugumą, viešųjų prekių
ir paslaugų portfelis, kurio reikalauja vargšai, nuolatos bus
nepakankamai finansuojamas[2].
Dauguma didelio
masto viešųjų infrastruktūrų labiau tinka būti centrinės
vyriausybės jurisdikcijoje. Taip yra todėl, kad didelė dalis
infrastruktūrų naudos peržengia vietinių rajonų sienas, o
finansinių resursų joms prižiūrėti ir pagrindinėms priemonėms
pakeisti reikia gana didelių ir kartais sunkiai numatomų. Be
to, infrastruktūros dydis, techniniai projekto ir finansavimo
reikalavimai gali būti didesni už vietinės valdžios pajėgumus.
Įplaukų
sulyginimas tarp įvairių valdžios lygių
Daugumoje šalių
įvairūs regionai smarkiai skiriasi pajamomis ir turtingumu.
Neturtingieji regionai paprastai turi nedidelę apmokestinamąją
bazė, o išlaidų jiems reikia labai daug. Centrinei vyriausybei
tenka kažką daryti tiems nepageidaujamiems fiskaliniams
skirtumams suvienodinti. Vienas iš įprasčiausių metodų, kaip
spręsti tokius skirtumus, - išlyginamųjų transferų sistemą.
Jei nebus taikomos
išlyginimo priemonės, fiskalinė decentralizacija gali dar
labiau prisidėti prie regionų nelygybės. Kai vietinei valdžiai
suteikiamos mokesčių galios ar atsakomybė už išlaidas ir šiokia
tokia skolinimosi galia, turtingesni regionai turi geresnes
galimybes pasinaudoti tomis naujomis jiems suteiktomis galiomis.
Jie turi didesnę mokesčių bazę ir geresnes galimybes surinkti
mokesčius, technines galimybes teikti daugiau viešųjų paslaugų
ir geresnes galimybes grąžinti skolas, kurios jiems padeda
finansuoti kapitalinių priemonių tobulinimą.
Fiskalinis išlyginimas
(suvienodinimas) - tai priemonės, kurių tikslas ištaisyti
regionų fiskalinio pajėgumo ir fiskalinių poreikių nelygybę.
Fiskalinio išlyginimo priemonės gali būti kuriamos labai įvairiems
tikslams. Jomis gali būti siekiama išlyginti viešųjų paslaugų
finansavimo sąnaudas (mokesčių naštą). Jomis taip pat gali būti
siekiama išlyginti paslaugų dydį. Fiskalinio išlyginimo
priemones taip pat galima taikyti siekiant vienodo viešųjų
paslaugų lygio (arba standartinio minimumo) visoje šalyje.
Transferų sistema tarp įvairių valdžių gali būti taikoma
sprendžiant vertikalius fiskalinės pusiausvyros sutrikimus (pavyzdžiui,
vietinių mokesčių įplaukų ir išlaidų pajėgumo neatitikimą),
horizontalius fiskalinės pusiausvyros sutrikimus (pavyzdžiui,
regioninius vietinių mokesčių įplaukų ir išlaidų pajėgumo
neatitikimo skirtumus) ir sprendžiant problemas, kai vietinių
viešųjų paslaugų nauda peržengia regionų sienas (vadinamoji
išorinė nauda).
Tinkama įplaukų
transferų sistema turi užtikrinti, kad vietinės valdžios
organai turėtų pakankamai lėšų prisiimti atsakomybę už
nustatytas viešąsias paslaugas. Toji sistema turėtų skatinti
vietinių išteklių mobilizavimą ir neskatinti vietinio
fiskalinio deficito. Transferai turėtų skatinti fiskalinę
lygybę ta prasme, kad jų dydis turėtų tiesiogiai priklausyti
nuo fiskalinių poreikių ir vietinių fiskalinių pajėgumų.
Transferų tarp įvairių valdžios struktūrų sistema turi būti
labai skaidri ir stabili. To galima pasiekti skelbiant aiškias išlyginimo
formules ir užtikrinant, kad tos formulės nesikeis bent keletą
metų.
Transferai tarp įvairių
valdžios struktūrų gali būti dviejų formų. Tai gali būti
besąlyginės dotacijos, kai centrinė vyriausybė niekaip nevaržo
tų lėšų panaudojimo. Pagrindinis pateisinimas, kodėl centrinė
vyriausybė duoda dotacijas vietinės valdžios organams, yra
tai, kad tokiu būdu galima išlyginti fiskalinius įvairių
vietinių valdžios organų pajėgumus ir taip užtikrintų
minimalias viešąsias paslaugas. Daugumoje šalių besąlygines
dotacijas centrinė vyriausybė vietinės valdžios organams
suteikia fiskalinių transferų arba įplaukų dalijimosi forma.
Kai kuriose šalyse (pavyzdžiui, Vokietijoje) transferai vyksta
iš regionų, kurie turi didesnius nei vidutinius fiskalinius pajėgumus,
regionams su mažesniais už vidutinius fiskaliniais pajėgumais.
Kartais
fiskaliniai transferai naudojami siekiant paskatinti vietinės
valdžios organus gerinti tam tikras vyriausybės teikiamas
paslaugas. Tuo tikslu dažnai naudojamos dotacijos su tam
tikromis nurodytomis sąlygomis, t. y. kai centrinė vyriausybė
nurodo tikslą, kuriam gavėjas (vietinės valdžios organas)
turi naudoti gaunamas lėšas. Yra trys pagrindinės dotacijų rūšys
su tam tikromis nurodytomis sąlygomis:
·
Derinamosios atviros dotacijos: transferai, kurie yra derinami su
vietinės valdžios organų išlaidomis tam tikroms programoms;
·
Derinamosios tam tikro nustatyto dydžio dotacijos: transferas
vietinės valdžios organui, kurį centrinė vyriausybė derina
ir nustato didžiausią sumą, kurią centrinė vyriausybė
suteiks;
·
Nederinamosios dotacijos: dotacija, kurią centrinė vyriausybė
suteikia vietinei valdžiai, nurodydama, kad ji turi būti išleista
tam tikrai programai.
Skirtingai
nuo kitų išsivysčiusių šalių JAV daugiausia naudoja
dotacijas su nustatytomis sąlygomis. Dešimtojo dešimtmečio
pradžioje Jungtinėse Amerikos Valstijos dotacijos su
nustatytomis sąlygomis sudarė beveik 90 proc. visų fiskalinių
transferų tarp įvairių valdžios lygių. Daugelis besivystančių
ir pereinamosios ekonomikos šalių naudoja dotacijos su
nustatytomis sąlygomis kaip priemonę, skatinančią vietinę
valdžią derinti viešąsias investicijas.
Svarstant
metinius biudžetus tarp centrinės ir vietinės valdžios atstovų
dėl fiskalinių transferų tarp įvairių valdžios lygių
vyksta derybos. Centrinei vyriausybei tai yra naudinga, nes
vietinių valdžių įplaukų poreikius tokiu būdu galima
suderinti ir įtraukti į nacionalinio biudžeto sistemą. Šios
procedūros trūkumas yra tai, kad žemesniuose valdžios
lygiuose ilgai yra neaišku, kiek bus gauta įplaukų, daug
sueikvojama laiko ir pastangų tokioms deryboms dėl įplaukų,
vietinė valdžia tampa priklausoma nuo centrinės vyriausybės
sprendimų fiskaliniais klausimais, ir aiškiai pastebimas
polinkis daugiau tenkinti trumpalaikius vietinės valdžios išlaidų
poreikius.
Pastaraisiais metais daugelis vyriausybių nustatė įplaukų išlyginimo
formules, kad tarpvyriausbyiniai transferai būtų vykdomi
remiantis reguliaresniu ir objektyvesniu pagrindu. Yra keturios
skirtingos fiskalinio išlyginimo siekiančių transferų formulių
kategorijos.
·
Formulė pajėgumai/poreikiai: sudarant šias formules
atsižvelgiama į regiono fiskalinį pajėgumą ir fiskalinius
poreikius. Transferas nustatomas iš fiskalinio pajėgumo atėmus
fiskalinius poreikius ir kitus tikslinius transferus. Tokios
formulės taikomos Australijoje, Vokietijoje, Japonijoje, Korėjoje
ir Jungtinėje Karalystėje. Transferai didinami ar mažinami
pagal tai, koks numatomas vietinės valdžios fiskalinių įplaukų
ir fiskalinių išlaidų skirtumas, ir kiek yra bendrų išteklių
įplaukų išlyginimui.
·
Tik fiskalinis pajėgumas: Kai kuriomis formulėmis
siekiama išlyginti tik fiskalinius pajėgumus. Tokiu pavyzdžiu
gali būti transferų sistema, kuri remiasi skirtumu tarp vidutinės
nacionalinės mokesčių bazės, tenkančios vienam gyventojui,
ir regiono vidutinės mokesčio bazė, tenkančios vienam
gyventojui. Tokias formules taiko Kanada ir Vokietija. Šių
formulių taikymo trūkumas yra tai, kad fiskaliniai poreikiai ir
viešųjų paslaugų sąnaudos įvairiuose regionuose gali būti
labai skirtingos.
·
Transferai, paremti poreikiais: Taikant kai kurias
formules išlyginamieji transferai paskirstomi pagal poreikių
rodiklius. Fiskaliniams poreikiams nustatyti galima naudoti įvairius
rodiklius (pavyzdžiui, gyvenimo standartus, plotą, gyventojų
tankumą, naudojimąsi socialinėmis paslaugomis ir kitus plėtros
rodiklius). Norint užtikrinti, kad parinkti rodikliai tikrai
teisingai atspindi poreikius, reikia konsultuotis su vietinės
valdžios pareigūnais.
·
Dalijimas vienam gyventojui: taikant tam tikras formules išlyginamieji
transferai skirstomi vienam gyventojui po lygiai. Tokios išlyginamųjų
transferų sistemos pavyzdžiu gali būti Vokietijos PVM
dalijimas: kiekvienas žemesnis už centrinę vyriausybę valdžios
lygmuo gauna tokią nacionalinės mokesčių bazės dalį, kuri
priklauso nuo gyventojų skaičiaus atitinkamai jurisdikcijai
priklausančioje teritorijoje.
1998 m. Ma nustatė,
kad formulėmis pagrįsta išlyginamųjų transferų sistema turi
bent tris privalumus, lyginant su subjektyviais sprendimais
paremta sistema, kuri vyrauja daugelyje šalių.
° Ji
suteikia geriausias galimybes, kaip spręsti skirtumus tarp
regionų.
° Vietinės
valdžios organų teisės gauti tam tikrą transferų dalį
vertinimas remiasi objektyviais kintamaisiais, ir todėl reikia
mažiau derybinių bei lobistinių pastangų, ir paskirstymas būna
teisingesnis.
° Jei
formulėmis paremta sistema yra tinkamai suprojektuota, ji
panaikina daugeliui subjektyviais sprendimais paremtų sistemų būdingą
tendenciją per daug išlaidauti ir nelabai stengtis, kad būtų
surenkami mokesčiai vietiniame lygmenyje.
Fiskalinė
decentralizacija: prieštaringas procesas
Fiskalinė
decentralizacija yra prieštaringas procesas. Centrinės
vyriausybės pareigūnai retai su noru atsisako valdžios ir
statuso, susijusio su nacionalinių išteklių valdymu.
Vykstant decentralizacijos procesui centrinės vyriausybės
biurokratai gali bandyti sužlugdyti reformą bijodami, kad ji
gali pakirsti jų valdžią ar susilpninti jų galimybes įvykdyti
jiems duotus visuomenės mandatus. Darbo vietų skaičiui centrinėje
vyriausybėje decentralizacija taip pat nieko gero nežada. Jau
vien tai gali silpninti valstybės tarnautojų paramą
decentralizacijos procesui.
Fiskalinės decentralizacijos privalumai paprastai siejami su
didesne valdžios atskaitomybe, didesnėmis galimybėmis
vietiniams gyventojams dalyvauti valdžios veikloje, sąnaudų mažinimu
(nes panaudojami vietiniai ištekliai ir žinios) ir geresniu
teikiamų viešųjų paslaugų derinimu su piliečių
reikalavimais. Dauguma tokių privalumų paaiškėja truputį vėliau,
todėl viešųjų prekių ir paslaugų teikimo atsakomybei
pereinant iš centrinės vyriausybės vietinei valdžiai gali
pasitaikyti laikinų sutrikimų. Tokie laikini, bet brangiai
atsieinantys sutrikimai teikiant viešąsias paslaugas gali
pakirsti gyventojų paramą visam procesui.
Dažnai nurodoma, kad viena iš kliūčių, trukdančių
efektyviai fiskalinei decentralizacijai, - gerai apmokytų
vietinių darbuotojų trūkumas. Valstybinio sektoriaus
profesionalūs pajėgumai gali būti daugiau susikoncentravę
centrinėje valdžioje kaip per didelės centralizacijos
palikimas arba dėl to, kad sostinėse visuomet yra daugiau
socialinių ir švietimo galimybių. Yra keletas būdų, kaip
vietinė valdžia gali sušvelninti kvalifikuotų darbuotojų trūkumą,
pavyzdžiui, galima pasinaudoti centrinės valdžios darbuotojų
stažuotėmis, technines paslaugas vietinės valdžios organams
gali teikti centrinės valdžios organai, darbuotojai gali
persikelti dirbti ir gyventi į rajonus, arba vietinė valdžia
tam tikras užduotis pagal sutartis gali pavesti atlikti
kvalifikuotiems profesionalams. Kai kuriuos valstybinio
sektoriaus profesionalius darbuotojus persikelti į rajonus gali
paskatinti tai, kad centrinė valdžia darbuotojų skaičių mažina,
o rajonų valdžia valstybinį sektorių plečia.
Daugelyje šalių
atsakomybė už išlaidas buvo decentralizuota, bet įgaliojimai,
susiję su įplaukomis iš mokesčių, buvo gana ribotai
decentralizuoti. Tokiais atvejais centrinė valdžia ir toliau
kontroliuoja vietinę valdžią vesdama derybas dėl įplaukų.
Tiems vietinės valdžios organams, kurie klauso centrinės valdžios
nurodymų, paprastai atlyginama skiriant daugiau įplaukų nei
tiems, kurie rodo vietinę iniciatyvą. Visuomenė nustos remti
fiskalinę decentralizaciją, jei vedant derybas dėl įplaukų
paskirstymo tarp įvairių valdžios lygių daugiausia skriaudžiama
bus toji vietinė valdžia, kuri skatina vietinės bendruomenės
dalyvavimą,
Kartais fiskalinė
decentralizacija labiau panaši į apleidimą nei į
tvarkingą vaidmenų, atsakomybės ir įgaliojimų perdavimą.
Decentralizavus įvairias funkcijas centrinė vyriausybė ir
toliau išlieka atsakinga už tai, kad viešosios prekės ir
paslaugos būtų tinkamai teikiamos. Dėl to centrinė vyriausybė
turi šiek tiek stebėti ir vertinti įvairias programas. Centrinės
valdžios sistemoje turi būti nustatyta aiški tvarka, kaip turi
būti koreguojami pastebėti decentralizuotos valdžios teikiamų
paslaugų trūkumai. Problema, susijusi su kontroliuojama
decentralizuota valdžia, iškyla tuomet, kai centrinė valdžia
netinkamai kontroliuoja, ar vietinės valdžios organai pačias
pagrindines viešojo sektoriaus paslaugas teikia efektyviai ir našiai.
Gali iškilti ir
priešinga problema. Įvykdžius decentralizaciją centrinė valdžia
gali pradėti per daug kontroliuoti vietinės valdžios
teikiamas viešąsias prekes ir paslaugas. Tokiais atvejais
centrinė valdžia bando labai smulkiai apibrėžti visus su
vietinių paslaugų teikimu susijusius praktinius aspektus. Tokiu
būdu panaikinamas vienas iš didžiausių fiskalinės
decentralizacijos privalumų, būtent galėjimas derinti viešųjų
paslaugų dydį ir sudėtį su vietiniais poreikiais.
Jei bus
decentralizuotos ne tos funkcijos ir ne ta atsakomybė,
pagrindinių viešųjų prekių ir paslaugų teikimas gali tapti
nepakankamas. Valstybiniai keliai, Telekomas, elektrifikacijos
sistema - visa tai yra tokios sritys, kurios geriausiai veikia
tinkle. Kiekviena atskira vietinė valdžia gali būti
nesuinteresuota plėtoti tokį didelių pastovių sąnaudų
reikalaujantį tinklą, ypač turint galvoje, kad pagrindinė (ekonomiška)
nauda atsiranda tik tuomet, kai tinklas jau sukurtas. Koordinuoti
atskirų vietinių valdžios organų pastangas kuriant nacionalinį
tinklą gali būti labai brangu, ypač turint galvoje, kad įvairioms
jurisdikcijoms priklausančių sričių sąnaudos būna
skirtingos, o naudos apimtys nėra aiškios. Šalyse, kurios
atsakomybę už ekonomikos infrastruktūrą decentralizavo iki žemesnio
už centrinę valdžią lygmens, investicijos į ekonomikos
infrastruktūrą būna paprastai nepakankamos.
Tačiau dažniausiai
decentralizacija priveda prie to, kad pradedama nepakankamai
teikti tų prekių ir paslaugų, kurių nauda peržengia vietinės
valdžios jurisdikcijai priklausančios teritorijos ribas. Vietos
valdžia suinteresuota teikti tik tas prekes ir paslaugas, iš
kurių visą naudą gauna jos teritorijos gyventojai. Be to,
kiekviena vietos valdžia suinteresuota eksportuoti savo mobilias
sąnaudas (pavyzdžiui, neturtą) į kitus rajonus. Ekonominei
veiklai darantis vis mobilesnei, o viešosioms paslaugoms
reikalaujant vis daugiau kapitalo ir darantis vis labiau
specializuotomis, gyventojai gauna naudos iš įvairių rajonų
vietos valdžių, nebūtinai atitinkamai prisidėdami prie
kiekvienos valdžios fiskalinės bazės. Kitais žodžiais
tariant, gyventojai vis daugiau reikalauja tokių viešųjų
prekių, kurias teikia kelios jurisdikcijos, tuo tarpu vietos
valdžios organai stengiasi teikti tik tokias prekes, iš kurių
naudą gauna tik jų teritorijos gyventojai.
Kartais pats
fiskalinės decentralizacijos procesas skatina neefektyvų ir
nenašų fiskalinį elgesį, ypač kai sėkmingai
decentralizacijai nėra reikalingų prielaidų. Nevykusiai struktūrizuota
decentralizacija gali daryti priešingą poveikį vietos valdžiai.
Jei vietos valdžiai tenka nedidelė fiskalinė našta (pavyzdžiui,
ji atsakinga tik už ribotų išteklių mobilizavimą), jos viešoji
atskaitomybė nedidelė, o ginčų sprendimų mechanizmas prastai
nustatytas, fiskalinė decentralizacija vietinę valdžią gali
paskatinti švaistyti išteklius, bandyti perkelti įplaukų naštą
kitoms savivaldybėms ir daryti nenašias išlaidas. Vietos valdžia,
kuri iš centrinės valdžios gauna aiškias ar tik potekste išreikštas
garantijas nemokumo atveju, bus linkusi leisti (ar skolintis)
daugiau nei ji gali surinkti įplaukų.
Netgi esant ir
gerai valdomam decentralizacijos procesui pačia savo prigimtimi
decentralizacija yra linkusi trikdyti atsakomybės ir pajėgumų
pusiausvyrą. Vertikalios pusiausvyros sutrikimai
atsiranda tuomet, kai yra blogai derinamos vietinės valdžios
turimos įplaukos su išlaidų reikalavimais. Centrinė valdžia,
kuri turi fiskalinių sunkumų, kartais atsakomybę už išlaidas
perkelia žemesnio lygmens valdžiai, nesuteikdama jai pakankamai
išteklių naujiems uždaviniams įgyvendinti. Tokia
decentralizacija, kurią galima apibūdinti kaip krūvio
nusimetimas, yra viena pagrindinių priežasčių, kodėl
vietinės valdžios finansuose susidaro vertikalios pusiausvyros
sutrikimai.
Horizontalios
pusiausvyros sutrikimai atsiranda dėl to, kad esant
decentralizacijai kai kurie regionai yra mažiau pajėgūs už
kitus teikti viešąsias prekes ir paslaugas. Vargingesnių
regionų bazė, iš kurios jie gali mobilizuoti išteklius,
visuomet yra mažesnė. Vargingesniuose regionuose teikti viešąsias
prekes ir paslaugas gali būti brangiau dėl to, kad ten trūksta
kvalifikuotų darbuotojų, regionas yra toli nuo centrų, ir iš
viso viešųjų paslaugų poreikiai jame yra didesni. Norint užtikrinti,
kad visiems regionams būtų prieinamas minimalus viešųjų
prekių ir paslaugų lygis, reikia kažkiek taikyti fiskalinio išlyginimo
priemonių, perduodant išteklius iš turtingesnių į
vargingesnius regionus. Tačiau per dideli fiskaliniai transferai
gali nuskurdinti turtingesniuosius regionus ir žlugdyti vietinę
iniciatyvą vargingesniuosiuose regionuose. Nepakankami
fiskaliniai transferai gali privesti prie to, kad viešųjų
prekių ir paslaugų kokybės skirtumai įvairiose šalies
vietose taps per dideli ir nepriimtini. Rasti tinkamą fiskalinio
išlyginimo pusiausvyrą praktikoje yra labai sunku, nes
problemos kyla, kai fiskaliniai transferai būna ir per dideli,
ir kai jie būna nepakankami.
Kai kas tvirtina,
kad pati fiskalinė decentralizacija gali destabilizuoti
makroekonomikos pusiausvyrą. Fiskalinis koordinavimas ir kontrolė
gali būti visiškai nesėkmingi, jei vietinei valdžiai nebus
nustatyti griežti biudžeto reikalavimai. Pavyzdžiui, Brazilija
dažnai minima, kaip šalis, kurioje federalinė valdžia laikas
nuo laiko negali suvaldyti savo išlaidų, valstybinių bankų
skolinimosi ir valstijų finansinės veiklos, kuri sąlygoja biudžeto
deficitą. 1998 m. Brazilijos valiutai buvo iškilusi grėsmė dėl
to, kad viena iš šalies valstijų vyriausybių negalėjo išpirkti
savo obligacijų.
Bet gerai
suprojektuota fiskalinė decentralizacija gali prisidėti prie
makroekonomikos stabilumo kaip tik dėl to, kad ji verčia geriau
apibrėžti įvairių valdžių fiskalinius vaidmenis ir atsakomybę.
Ji taip pat verčia vyriausybę suteikti centriniam bankui
nepriklausomumą ir mažinti savo kvazifiskalinę priklausomybę
nuo valstybinių bankų. Decentralizacijos laipsnis taip pat
teigiamai koreliuoja su įvairiais gero šalies valdymo
rodikliais (Shah, 1998) ir verčia tikėti, kad geresnis vietinės
valdžios reagavimas padidins viso valstybinio sektoriaus
atskaitomybę.
Vykstant fiskalinės
decentralizacijos procesams, turi būti nuspręsta, kas ką darys
(pavyzdžiui, skirstys išlaidoms asignavimus), kas dengs sąnaudas
(pavyzdžiui, skirstys įplaukas), kaip išlyginti vietinės valdžios
įplaukų ir išlaidų pusiausvyros sutrikimus (pavyzdžiui,
vertikaliuosius sutrikimus) ir kaip išlyginti skirtumus tarp
vietinių valdžių poreikių ir pajėgumų (pavyzdžiui,
horizontaliuosius pusiausvyros sutrikimus). Fiskalinės
decentralizacijos patirties apžvalga besivystančiose šalyse ir
pereinamosios ekonomikos šalyse, kurią atliko Bird ir
Vaillancourt (1998 m.), rodo, kad kiekvienai iš šių problemų
galima rasti sprendimą, kuris tinka konkrečiai šaliai.
Autoriai teigia, kad fiskalinės decentralizacijos sėkmę galima
geriau užtikrinti, jei bus laikomasi gana paprastų fiskalinės
decentralizacijos kūrimo kriterijų.
Pirma, tie, kurie
naudojasi viešosiomis prekėmis ir paslaugomis, turi už jas mokėti.
Antra, atskaitomybė už viešųjų paslaugų teikimą turi būti
labai aiški. Viešųjų paslaugų teikimo taisyklės, paskatos
ir atsakomybė už jas turi būti akivaizdžios, aiškios ir
nuoseklios. Ginčų, kylančių dėl viešųjų paslaugų
teikimo, nustatymo ir sprendimo mechanizmai turi būti aiškūs
ir visiems prieinami. Trečia, vietinių arba bendruomenės
asociacijų dalyvavimas gali padėti rasti bendruomenės plėtrai
tinkamiausiusvietinius sprendimus.
1999 m. Ball pastebėjo,
kad fiskalinė decentralizacija sudaro didesnės vietinei valdžiai
priklausančių viešųjų finansų sistemos dalį ir todėl ją
reikia vykdyti sistemingai. Kad fiskalinės decentralizacijos
procesas būtų sėkmingas, jis rekomenduoja centrinei valdžiai:
·
Nustatyti išlaidas, po to skirti tokias įplaukų sumas, kurios
atitiktų išlaidų poreikius;
·
Pradėti fiskalinę decentralizaciją turint stiprius pajėgumus,
kurie leidžia ją stebėti ir sekti;
·
Lanksčiai keisti decentralizacijos pobūdį, nes viena ir ta
pati sistema miestui ir kaimui netinka;
·
Suteikti vietos pareigūnams nemažą fiskalinę autonomiją, kad
būtų galima stiprinti atskaitomybę;
·
Transferų sistemą išlaikyti paprastą, nes idealūs transferai
kelia neįmanomus reikalavimus pateikiant duomenis;
·
Prisiminti, kad fiskalinių transferų gali reikėti ir vietos
valdžios jurisdikcijos viduje;
·
Prisiminti, kad įplaukomis reikia dalintis su vietos valdžiomis.
PVM nėra tinkamas vietinės valdžios įplaukų šaltinis.
Fizinių asmenų pajamų mokestis turi daug tokių bruožų,
kurie daro jį tinkamu vietos valdžios įplaukų šaltiniu. Kiti
mokesčiai, turintys gerų perspektyvų tapti gerais vietiniais
mokesčiais, yra turto mokestis, transporto priemonių mokestis
ir įvairūs vartotojų mokesčiai;
·
Centrinė vyriausybė vietinei valdžiai turi kelti griežtus
biudžeto reikalavimus ir atsisakyti gelbėti tuos, kurie leidžia
per daug.
Praktikoje fiskalinė
decentralizacija gali būti vykdoma ne tik dėl to, kad norima
pagerinti valstybės finansų rezultatus. Kartais ji įvyksta,
vykstant gerai suplanuotam fiskalinių transferų procesui.
Kartais ji vykdoma dėl to, kad pasikeičia politinės jėgos.
Kartais atsakomybės už įplaukas ir išlaidas perdavimą
planuoja žmonės, kurie menkai supranta viešųjų finansų
ypatybes. Lygiai taip kaip vystosi ir tobulėja centrinės valdžios
funkcijos, taip vystosi ir tobulėja atsakomybės pasidalijimas
tarp centrinės ir vietinės valdžios. Apie fiskalinę
decentralizaciją reikia mąstyti kaip apie nuolatos vykstantį
procesą, kuriuo yra eksperimentuojama, kuris yra nuolatos
koreguojamas ir tobulinamas.
1. Decentralization in Regional Fiscal
Systems in Russia: Trends and Links to Economic Performance Lev
Freinkman and Plamen Yossifov
http://www.worldbank.org/html/dec/Publications/Workpapers/wps2000series/wps2100/wps2100.pdf.
2. Balance, Accountability, and
Responsiveness: Lessons about Decentralization, Anwar Shah
http://www.worldbank.org/html/dec/Publications/Workpapers/wps2000series/wps2021/wps2021.pdf
3. Ball, World Bank fiscal
decentralization course 1999
http://www1.worldbank.org/wbiep/decentralization/Topic01.8.htm
4. Fiscal Federalism and Macroeconomic
Governance: For Better or For Worse? Anwar Shah (November 1998)
http://www.worldbank.org/html/dec/Publications/Workpapers/wps2000series/wps2005/wps2005.pdf
5. Applying a Simple Measure of Good
Governance to the Debate on Fiscal Decentralization
Jeff Huther and Anwar Shah (March 1998)
http://www.worldbank.org/html/dec/Publications/Workpapers/WPS1800series/wps1894/wps1894.pdf
6. Decentralization and Fiscal Management
in Colombia , William Dillinger and Steven B. Webb (May 1999)
http://www.worldbank.org/html/dec/Publications/Workpapers/wps2000series/wps2122/wps2122.pdf
7. Intergovernmental Fiscal Transfers in
Nine Countries: Lessons for Developing Countries
Jun Ma (September 1997)
http://www.worldbank.org/html/dec/Publications/Workpapers/WPS1800series/wps1822/wps1822.pdf
8. Vertical Tax Externalities in the
Theory of Fiscal Federalism By Michael Keen
http://www.imf.org/external/pubs/ft/staffp/1998/09-98/keen.htm
Klausimai pakartojimui:
1.
Kokie veiksniai prisidėjo prie to, kad pradėjo populiarėti
fiskalinės decentralizacijos idėja?
2.
Viešųjų finansų teorija padeda nustatyti, kokia yra
optimaliausia fiskalinės jurisdikcijos apimtis. Tarp kokių
veiksnių optimalioje vietinėje fiskalinėje jurisdikcijoje yra
daromas kompromisas?
3.
Kodėl įplaukų išlyginimo formulės yra pranašesnis būdas už
kitus centrinei ir vietinei valdžiai pasidalinti įplaukomis?
4.
Rusijos fiskalinė sistema yra labai decentralizuota. Ar nuo dešimtojo
dešimtmečio vidurio ji pasidarė labiau ar mažiau
decentralizuota? Kodėl?
5.
Ar yra pagrindo manyti, kad fiskalinė decentralizacija yra
tiesiogiai teigiamu ryšiu susijusi su geru šalies valdymu?
Atsakymai į klausimus:
1.
Fiskalinę decentralizaciją paskatino komunizmo žlugimas,
centrinio planavimo susikompromitavimas, gerovės valstybės užkrauta
sunki našta, menki valstybės vadovaujamos industrializacijos
rezultatai ir auganti demokratija.
2.
Kompromisas daromas tarp šių veiksnių: paslaugų vieneto
kainos, įvairių regionų pageidavimų, masto ekonomijos paslaugų
srityje, sangrūdos sąnaudų ir gerovės nuostolių, kurie
susidaro dėl to, kad ignoruojami rinkėjų mažumos interesai.
3.
Jos didina lygybę tarp regionų, mažina poreikį derėtis,
fiskaliniai poreikiai apibrėžiami remiantis objektyviais
kintamaisiais, ir jas galima panaudoti siekiant paskatinti geriau
mobilizuoti vietines įplaukas ir per daug neišlaidauti, kad
nesusidarytų deficitas.
4.
Sistema tapo labiau centralizuota dėl sunkumų, kylančių dėl
to, kad trūksta nacionalinių įplaukų ir centrinė vyriausybė
patiria vertikalios pusiausvyros sutrikimus.
5.
Taip, lyginant šalies valdymo rodiklius ir fiskalinės
decentralizacijos koeficientus matyti, kad tarp šių dviejų
dalykų yra neabejotina koreliacija.
[1] Viešųjų prekių, kurios nėra vartojimo
konkurentai, atveju (pavyzdžiui, gaisrinė), tinkamiausias
vietinės valdžios jurisdikcijai priklausančios viešosios
paslaugos dydis būna tame taške, kuriame kokybės suprastėjimas
(dėl sangrūdos) yra lygus ribinėms santaupoms dėl sumažėjusių
mokesčių sąnaudų, kurių reikia paslaugai finansuoti.
[2]
Apskritai, asmenys linkę būti tuo labiau nepatenkinti daugumos
balsavimu dėl viešųjų prekių ir paslaugų, kuo labiau jų
pajamos tolsta nuo bendruomenės pajamų vidurkio.