“VALSTYBINIO ADMINISTRAVIMO REFORMA: AUGANTIS FISKALINĖS DECENTRALIZACIJOS IR SUBNACIONALINIO VALDYMO VAIDMUO”

Dr. Gediminas Rainys

Įvadas

Šio darbo tikslas yra parodyti esamą savivaldybių finansinį pajėgumą ir galimybes finansuoti ne tik tradicines municipalines funkcijas, tokias kaip sveikatos apsauga, švietimas, miesto gerbūvis ir pan., bet ir objektyvų būtinumą inicijuoti, rengti bei finansuoti miesto plėtrą užtikrinančius investicinius projektus. Ypač tų, kurių finansavimas ribotai domina privatų kapitalą, tačiau jie yra būtini viso miesto plėtrai užtikrinti ir kurių investicijos generuoja privačių investicijų augimą.

Fiskalinės decentralizacijos klausimas svarstomas jau keleri metai (žr. Seminaro Fiskalinė decentralizacija Lietuvoje, vykusio 1996 balandžio 30 - gegužės 1 dienomis, medžiagą, FDI-CEE konferencijos medžiagą). Sunku būtų rasti prieštaraujančius šiai idėjai, nežiūrint to, reikalai į priekį beveik nejuda. Taip yra dėl to, kad decentralizacijos idėja suprantama daugiau kaip madingas ir populiarus teiginys, nesuvokiant realių decentralizacijos privalumų. Antra, dažnai klaidingai yra išskiriamos valstybės ir jos institucijų, iš vienos pusės, ir savivaldybės funkcijos, paprasčiau kalbant, savivaldybės ir valstybės funkcijos nėra traktuojamos kaip lygiavertės visuomeninės funkcijos. Visa eilė juridinių dokumentų ir valdymo sistemos pakeitimų turėtų būti atlikta, siekiant sustiprinti savivaldybių finansinį pajėgumą ir suteikti realias galimybes padidinti įtaką miestų ir rajonų ūkiniame gyvenime ir, pagaliau, būti atsakingais už atstovaujamų miestų ūkio būklę ir vystymąsi.

Tenka pritarti nuomonei, kad “efektyviai veikiančios sub-nacionalinio valdymo institucijos yra esminė sąlyga vietinės infrastruktūros valdymui, atnaujinimui ir plėtimui, labiausiai atitinkančiam bendruomenės poreikius. Tačiau vietinė valdžia susiduria su sunkumais sprendžiant šiuos klausimus – lėšų paskirstymas yra neprognozuojamas ir dėl to neįmanoma planuoti ir įgyvendinti ilgametes vystymo programas” (P.Skardžius, Municipal Development in Lithuania, Realities and Perspectives, Fifth Regional Workshop: Private Sector involvement in municipal development April 28-29 1998, Tallinn Estonia).

Taigi savarankiškų sprendimų sąlyga – fiskalinė decentralizacija. Iš karto visu rimtumu iškyla savivaldybių fiskalinio pajėgumo klausimas.  Susijęs klausimas ir labai jautri savivaldybių tarpusavio santykių sritis - nevienodas fiskalinis pajėgumas. Tačiau straipsnyje norima parodyti, kad suabsoliutintas finansinio pajėgumo išlyginimas (pajamų bei išlaidų lygio suvienodinimas) gali būti tinkamas instrumentas tik tapačioms funkcijoms vykdyti. Prie tokių priskirtinos pirmiausia socialinio pobūdžio išlaidos, išlaidos švietimui, kultūrai ir pan. Finansinis pajėgumas turi būti palygintas ir minėtos socialinės infrastruktūros palaikomojo remonto srityje.

Tačiau tarpsavivaldybinę diferenciaciją gali padidinti ekonominės plėtros skatinimo funkcija. Šios išlaidos, tiksliau, finansinės pajamos, skirtos šiai funkcijai remti, neturėtų pakliūti po “sulyginimo presu”.

1. Savivaldybės plėtros strateginis planas

Vertinant strateginį plėtros planą pirmiausia reikia susitarti, kas yra strateginis planas, kadangi samprata ir definicijos yra labai plačios. Viena samprata – tai miesto Bendrasis planas, kuriame visa miesto plėtra yra brėžiama žemėtvarkinėmis kategorijomis. Tenka pabrėžti, kad būtent ši plėtros planavimo kategorija yra labiausiai išvystyta Lietuvos savivaldybėse. Pereitų metų pabaigoje Vilniaus miesto Taryba patvirtino naująjį miesto Bendrąjį planą, kuris buvo ruošiamas eilę metų.

Antra samprata – tai detalizuota miesto perspektyvinės plėtros vizija kartu su SWOT (privalumai, trūkumai, galimybės, pavojai) analize bei politikų konsensuso pagrindais apibrėžtais bendraisiais tikslais. Tokio pobūdžio planai rengiami Vakarų šalių miestuose, panašų strateginį plėtros planą turi pasirengę keli CRE šalių miestai (pvz. Sankt-Peterburgas). Tačiau Lietuvoje tai dar neprigijusi planavimo kategorija. Viena to priežasčių – mūsų politikai pernelyg dažnai kasdieninius veiklos sprendimus atskiria nuo anksčiau prisiimtų strateginio pobūdžio įsipareigojimų ir priimdami sprendimus vadovaujasi “šiandieninėmis aktualijomis”, o ne derindami taktinius sprendimus su patvirtintomis strateginėmis plėtros kryptimis.

Trečia – tai investicinių projektų registras, kuriame pagal atskirus sektorius būtų inventorizuoti jau parengti ir rengtini artimiausiu laikotarpiu investiciniai projektai, nurodant reikiamą lėšų kiekį bei šių lėšų šaltinius. Reikiamas investicijoms lėšų kiekis, be abejo, turi sutapti su finansinėmis (turimų ir skolintų lėšų) galimybėmis.

2. Savivaldybės biudžeto sandara: einamasis biudžetas ir kapitalo (investicijų) biudžetas

Lietuvos politikai demonstruoja tvirtą pasiryžimą nuo 2000 metų pereiti prie programinio biudžeto. Tuo pat metu turėtų būti išskirtas ir einamasis bei kapitalo (investicijų) biudžetas. Visi žinome, kad ligšiolinis pagrindinis biudžetinio plano struktūrinis elementas yra asignavimų valdytojas. Savivaldybių lygmenyje tam tikri kapitalinių investicijų skaičiavimai buvo atliekami daugiausia to asignavimų valdytojo turimų išteklių ir priskirtų funkcijų ribose.  Be abejo, tai nebuvo suvestiniai (pagal sektorius) ir ilgalaikiai planai. Kaip išimtį tam galima būtų pateikti ilgalaikių programų kūrimo precedentą, tačiau labai dažnai tų programų priemonės nebuvo paremtos finansiniais ištekliais. Mūsų jau turimi bandymai rodo, kad pereiti prie naujos biudžetinio kapitalinių investicijų planavimo sistemos savivaldybių lygmenyje bus sudėtinga. Žemiau tekste bus pabandyta atsakyti kodėl.

3. Savivaldybės finansų ilgalaikio (3-5 metams bei 10-15 metų) planavimo svarba

Iš esmės savivaldybės iki šiol nerengė ilgalaikių investicijų planų. Manau, to pagrindinė priežastis yra ta, kad galimybės akumuliuoti finansinius išteklius investicinių projektų finansavimui buvo ir yra labai nedidelės. Analizuojant biudžeto išlaidų struktūras akivaizdu, kad didžioji biudžetų dalis yra skirta “pravalgymui”, t.y. pavaldžių organizacijų (švietimas, socialinė parama, sveikatos apsauga, kultūra ir pan.) darbuotojų atlyginimams mokėti.

Tenka pabrėžti, kad svarstant Vilniaus miesto Bendrąjį planą miesto politikai primygtinai reikalavo pateikti skaičiavimus, kiek milijardų litų kainuos plane numatytų plėtros tikslų įgyvendinimas. Tokie preliminarūs skaičiavimai buvo pateikti. Tačiau šie skaičiai netapo “oficialiais” rodikliais, jie nebuvo subalansuoti su finansiniais ištekliais (jau vien dėl to, kad niekas neprognozuoja ilgesniam laikotarpiui finansinių išteklių dydžius).

Minėti skaičiavimai turėtų atsispindėti miesto trimetėje (ar penkiametėje) investicijų programoje. Tokios programos svarbą galima pagrįsti daugeliu argumentų. Tai – prioritetų sudėliojimas ilgesnei perspektyvai, plėtros norų subalansavimas su turimomis galimybėmis, investicijų struktūrinio efektyvumo (tarp atskirų ūkio sektorių) didinimas ir t.t.

Tenka pabrėžti, kad praktiškai rengiant tokią programą susiduriama su vidinėmis ir išorinėmis priežastimis, labai apsunkinančiomis kokybiškos programos rengimą. Pagrindinės vidinės priežastys – tai darbuotojų kvalifikaciniai sugebėjimai parengti projektą, numatyti prioritetus, priemonę pagrįsti realiais finansiniais ištekliais. Antra, tam tikros investicijų sferos yra nekuruojamos savivaldybės, arba jų valdymas yra išskaidytas po atskirus skyrius bei kitas žinybas. Kaip pavyzdį galima pateikti techninės infrastruktūros planavimą. Dalis šioje sferoje veikiančių valstybinės nuosavybės įmonių yra nepavaldžios savivaldybei.

Pagrindinė išorinė priežastis – sunkumai planuojant pasiekiamų finansinių išteklių apimtis. Neįmanoma atspėti, koks bus mūsų perspektyvinis biudžetas. O kokie projektai bus įtraukti į Valstybės investicijų programą? Kiek gausime lėšų iš Privatizavimo fondo, iš Kelių fondo? Pereinant prie kapitalinių investicijų daugiamečio planavimo teks atsakyti į šiuos klausimus.

4. Esamas savivaldybės investicijų planavimas

Kaip jau buvo minėta, didžioji biudžeto dalis yra skirta atlyginimams mokėti. 1998 metais kapitalo investicijoms Vilniuje buvo skirta 10% viso biudžeto. Be to, 9.7% biudžeto papildomai buvo skirta paskoloms, paimtoms savivaldybės vardu, išmokėti. Didžioji dalis paskolų irgi buvo skirta investicijoms finansuoti, konkrečiai – autobusų ir troleibusų parkams atnaujinti. Dalis skolintų Pasaulio banko pinigų (per Finansų ministeriją) buvo skirta biudžetinėms įstaigoms tam, kad šios susimokėtų senas skolas biudžetui ir komunalinių paslaugų tiekėjams. Sumoje, 1998 metais apie šeštadalis biudžeto buvo skirta kapitalinėms investicijoms.

Tačiau jau 1999 metų plano analizė rodo visiškai kitą vaizdą. Tiesiogiai iš biudžeto investicijoms bus skiriama tik 3.2% lėšų. Sumažės ir išlaidos, skiriamos paskolų gražinimui. Priežastis labai paprasta. 1998 metais labai didelis buvo miesto biudžeto įvykdymo laipsnis. Lėšų “perviršis” buvo skirtas kapitalo investicijoms. Tuo tarpu 1999 metais buvo “atstatyta teisybė”, t.y. sumažintas Fizinių asmenų pajamų mokesčių normatyvas ir biudžetas vėl tapo skirtas atlyginimams mokėti.

Toks finansinių išteklių nestabilumas sąlygoja situaciją, kurioje labai sunku planuoti investicinius projektus. Tiksliau, lėšų atsiradimo tikėtinumą. Dėl to ir nėra labai didelio poreikio inventorizuoti ir prioretizuoti visus investicinius projektus. Labiau įprasta praktika yra tokia, kada gyvenimas priverčia (pvz. Geležinio Vilko tilto avarinė būklė) kreiptis į valstybines žinybas išskirti finansines lėšas “degančių” problemų gesinimui.

Pastarasis scenarijus yra labiau įprastas, nei nuoseklus ir kruopštus investicijų plano rengimas.

5. Savivaldybių įtaka miesto ekonominei plėtrai

Tai jau būtų atskira ir labai įdomi tyrimų sritis – nustatyti, kaip vienokia ar kitokia savivaldybės investicijų politika įtakoja viso miesto ūkio konjunktūrą. Nesunku atrasti koreliaciją tarp, sakykim, inžinerinių tinklų parengtumo ir vystytojų noro įgyvendinti projektus būtent toje parengtoje teritorijoje. Nesunku būtų įrodyti savivaldybės kuruojamų projektų svarbą visam miesto gyvenimui. Sakykim, įvertinti, ar reikšmingi Vilniuje yra tokie projektai, kaip Pietinio ir Vakarinio aplinkkelių statyba, Ukmergės kalnu einančios trasos praplatinimas, Geležinio Vilko tilto pralaidumo didinimas ir t.t.

Ekonominės plėtros skatinimas yra savivaldybių funkcija, nors formaliai tai ir neužrašyta įstatymuose. Ši funkcija pirmiausia pasireiškia tuo, kad savivaldos struktūriniai padaliniai yra atsakingi už teritorinio planavimo darbus – o tai esminė prielaida “plyno lauko” investicijoms. Ji organizuoja žemės pardavimo bei nuomos aukcionus. Ir svarbiausia – savivaldybė yra atsakinga už infrastruktūros sistemos plėtrą. Infrastruktūra šiuo atveju yra traktuotina labai plačiai – kaip socialinė, rekreacinė ir techninė (kietoji) infrastruktūra.

Sulyginamoji finansinių išteklių paskirstymo (tiksliau – perskirstymo) sistema leidžia dengti einamąsias išlaidas ir finansuoti palaikomąjį remontą. Tačiau plėtra yra betarpiškai susijusi su naujų investicijų atėjimu ir išplėstine miesto (rajono) infrastruktūros reprodukcija.

Akivaizdu, kad mokesčių mokėtojai, mokantys mokesčius konkrečiame mieste, visiškai teisėtai laukia jo verslo aplinką gerinančių projektų, už kuriuos atsakinga yra savivaldybė, įgyvendinimo. Tai dar kartą įrodo būtinumą investicijoms lėšas skirti ne tiek, kiek duoda, o tam tikrą fiksuotą dalį nuo to, kiek verslininkai ir kiti bendruomenės gyventojai sumoka mokesčių inspekcijai. Todėl didesnis kokios nors bendruomenės ūkinis aktyvumas, didesnės mokesčių pajamos toje savivaldybėje besąlygiškai turi sąlygoti proporcingai didesnį savivaldybės biudžetą. Tokius pačius principus reikėtų taikyti ir naudojant Kelių bei Privatizavimo fondų lėšas. Pvz., privatizavus “Lietuvos” viešbutį ar Klaipėdos uosto kokią nors dalį, tam tikra dalis pajamų irgi turėtų būti skiriama to pačio verslo paramai. T.y. “Lietuvos” viešbučio investuotojai laukia sutvarkytų gatvių, šaligatvių, taksi aikštelių ir t.t.     

Netgi tokios viešos investicijos, kaip fasadų, aikščių tvarkymas, pastatų apšvietimas sukelia verslo pagyvėjimą. Verslo pagerinimo zonos esmė yra paprasta. Tam, kad kokios nors gatvės kavinės, restoranai būtų užpildyti lankytojais, pirmiausia pilna lankytojų turi būti pati gatvė. Todėl pati gatvė, jos pastatų fasadai ir viešosios erdvės turi būti patrauklios. Didesnis lankytojų srautas ir didesnės pajamos pilnai kompensuoja turėtus papildomus kaštus viešųjų erdvių tvarkymui.

Savivaldybių vaidmuo Lietuvos ekonominiame gyvenime didėja ir dėl kitų aplinkybių. Jau keli metai po dalinio Lietuvos energijos restruktūrizavimo buvo atskirti ir perduoti savivaldybėms šilumos ūkiai. Ir žymiai sumažėjo “galvos skausmas” vyriausybei. Bent jau lyginant su dabartinėmis likusios Lietuvos energijos problemomis. Sėkmingai vyksta investicinių projektų šilumos ūkio atnaujinimui rengimas.

6. Savivaldybės investicinis planas ir savivaldybės skolinimosi politika

Veikianti municipalinio kredito sistema tampa reikšmingu plėtros strategijos elementu. G.Peterson ir S.Hamman išskiria tris reikšmingas aplinkybes. Pirma, greiti urbanizacijos tempai sąlygoja didelį investicijų į infrastruktūrą poreikį, finansuojamą kreditų pagalba. Antra, visame pasaulyje vyraujanti decentralizacijos tendencija sureikšmina sub-nacionalinių valdymo organų reikšmę ir būtinumą dalyvauti kapitalo rinkose. Trečia, griežtesnė centrinių vyriausybių fiskalinė politika sąlygoja centralizuotų išlaidų infrastruktūrai mažėjimą. (Peterson, G., Hammam S., Building Local Credit Systems, Urban Management Program policy Paper, August 1997) 

Vilniaus miesto savivaldybė turi teisę skolintis iki 30% nuo metinio biudžeto, t.y. bendra skola neturi viršyti apie 110 mln. litų. Didžioji dalis paskolų (virš 90%) buvo skirta įsigyti transporto priemones. Visuomeninis transportas yra ko gero labiausiai subsidijuojama veiklos sritis.

Transporto priemonių atnaujinimas buvo ir tebėra vykdomas pagal parengtą investicijų planą. Deja, tai nėra savivaldybės investicijų planas. Tai buvo VIP (valstybės investicijų planas). Todėl dar kartą keliu šį probleminį klausimą – tol, kol didžioji dalis finansinių išteklių investicijoms bus gaunama iš centralizuotų šaltinių, tol bus problematiška kurti savarankišką ir miesto politikų prioretizuotą investicijų programą.

Dėl šios priežasties rengiami investicijų planai yra neilgalaikiai ir nekonsoliduoti. Neilgalaikiai ta prasme, kad planuojama tik laikotarpiui, kuriam tikimasi gauti arba jau gautos lėšos. Nekonsoliduoti ta prasme, kad planas apima tą sektorių, kuriame bus vykdomos investicijos. Kaip pavyzdys, Vilniaus senamiesčio investicijų planas yra sudarytas 1999 metams, nes tik vienerių metų laikotarpiui galima buvo prognozuoti pajamų srautus.

Ar galima Lietuvos savivaldybėms dalyvauti skolinto kapitalo rinkose? Teoriškai – taip. Praktiškai - ne. Pagrindinė priežastis – suabsoliutintas finansinių išteklių sulyginimas.

Prieš keletą metų didžiausias Lietuvos savivaldybes intensyviai lankė investiciniai bankai, siūlydami savo paslaugas organizuoti ir platinti savivaldybių vertybinius popierius. Jų argumentai buvo tokie. Savivaldybė paskolą investuoja teritorijų įsisavinimui ir infrastruktūros plėtrai. Tai sugeneruoja naujo verslo atėjimą. Naujas verslas moka mokesčius ir savivaldybės biudžetas papildomomis pajamomis akumuliuoja lėšas paskolų grąžinimui. Šioje loginėje grandinėje yra vienas elementas, kuris daro neveiksnią visą struktūrą. Šis elementas – tai jau minėtas uždirbtų papildomų pajamų sulyginimas.

Yra patvirtinti savivaldybių skolinimosi limitai. Šis faktas, o taip pat esama sulyginamoji savivaldybių biudžetų sistema kardinaliai užkerta galimybę stipresnėms savivaldybėms įsijungti į tarptautines paskolinių kapitalų rinkas.

Nežiūrint to, paskolinio kapitalo apimtys yra pakankamai didelės, kad paskolinis procesas būtų kruopščiai kontroliuojamas. Ar kokybiškai parengti verslo planai? Ar pats projektas sugeneruos išteklius kredito sugrąžinimui, ar tai bus papildoma našta biudžetui? Ar visos paskolos yra suregistruotos? Ar yra vykdomas paskolų panaudojimo monitoringas? Šie ir kiti klausimai turi būti atsakyti ir kontroliuojami. Savivaldybių biudžetų audito klausimas yra akcentuojamas tiek ekspertų, tiek ir valdininkų lygmenyje. Vilniuje paskolų proceso kontrolė bus vykdoma parengtos “Paskolų ėmimo ir kontrolės tvarkos” pagalba.

7. Finansiniai ištekliai investicijoms

Vienas galimų investicijų šaltinių būtų nuosavas turtas, deja ir žemė, ir negyvenamos patalpos savivaldybei nepriklauso. Tenka sutikti su nuomone, kad “tas, kas valdo dalį viešųjų reikalų ar vykdo valstybės ar savivaldybės funkcijas, tas turi turėti ir nuosavą turtą, neišskiriant ir žemės nuosavybės”. (G. Rokickienė Europos vietos savivaldos chartija. Lietuvos kontekstas. Respublika, 1999 m. kovo 26 d.)

Visos savivaldybės kartu gauna 32% nacionalinio biudžeto. Nors 32% savivaldybių dalis bendrame valstybės biudžete gali būti traktuotina kaip gana nemaža, tačiau iš tikro taip nėra. Pirma, net 2/3 pajamų yra skiriama betarpiškai atlyginimams mokėti. Antra, Valstybės bendrasis (konsoliduotas) biudžetas apjungus su nebiudžetiniais fondais būtų kur kas didesnis – ir savivaldybių dalis būtų žymiai mažesnė.

Labai sunkiai yra planuojamos galimų investicijų apimtys iš valstybinių nebiudžetinių fondų.  Tokių valstybinių finansinių išteklių šaltinių yra ne vienas ir būtent šiais finansiniais ištekliais (o ne iš savivaldybių biudžeto) yra finansuojama dauguma investicinių projektų, kuriuos kuruoja savivaldybės.

Vienas galimų šaltinių - tiesioginis projektų finansavimas iš valstybės biudžeto. Šie pinigai gali būti skiriami kaip tikslinė dotacija. Projektai yra finansuojami iš kitų valstybinių fondų – pirmiausia Privatizavimo ir Kelių fondų. Lietuvos valstybės vardu yra imamos paskolos iš tarptautinių finansinių institucijų bei bankų. Todėl dalis investicinių projektų yra finansuojama iš valstybės imamų užsienio paskolų.

 Valstybės investicijų programa yra pagrindinis valstybės mastu centralizuotų lėšų paskirstymas investicinių projektų finansavimui. Ši programa yra trimetė. Todėl visumoje savivaldybės irgi gali parengti trimetes investicijų programas. Tačiau vertinant tai, kad bendroje savivaldybės investicijų apimtyje ryškiai vyrauja centralizuotai gaunamos lėšos, šis planas šiandien bus VIP paprogramė, o ne savarankiškai suformuotas investicijų planas su savivaldybių politikų patvirtintais prioritetais. 

8. Pajamų sulyginimas ar diferenciacija?

Lietuvos savivaldybių biudžetų formavimo bene pagrindinis principas yra atskirų savivaldybių pajamų išlyginimas. Dėl to ekonomiškai stipresnės savivaldybės (tame tarpe ir Vilnius) netenka daug pajamų. Tai iliustruoja sekančios lentelės duomenys.

Vilniuje surenkamų Pelno ir Fizinių asmenų (atskaičius 30% Ligonių kasai) mokesčių atskaitymo dalis (procentais), tenkanti Vilniaus savivaldybės biudžetui

Vilniaus mieste paliekamų mokesčių lyginamasis svoris analizuojamų trejų metų laikotarpyje dramatiškai mažėja. 10% Vilniuje surenkamų fizinių asmenų pajamų mokesčių (netgi atmetus 30% sumos, tenkančios Ligonių kasai) šiais metais sudarys apie 75-80 mln. Litų. Palyginimui, tokios lėšų sumos mums reikia tam, kad baigti Lazdynų greitosios ligoninės statybą ir medicininės technikos įrengimą šioje ligoninėje bei Antavilių vandens nugeležinimo stoties įrengimą. Iš esmės savivaldybės neturi stabiliai priskirtų mokesčių (arba jų tam tikros dalies) savo biud˛eto formavimui. 

Sulyginamosios sistemos dėka mes gauname tiek, “kiek reikia”. Vilniaus mieste ekonominis aktyvumas šiuo metu yra labai didelis. Tačiau miesto fizinių ir juridinių asmenų kasmet uždirbamos papildomos lėšos yra centralizuojamos (konfiskuojamos?). Tuo pat metu tenka pabrėžti, kad didelė dalis šių lėšų grįžta miesto investicinių projektų finansavimo forma, dažniausiai kaip “speciali tikslinė dotacija” Vilniaus miesto biudžetui.

Aišku, kad šiame kontekste juridinės formuluotės “speciali tikslinė dotacija Vilniaus senamiesčio atnaujinimui” arba “speciali tikslinė dotacija Vilniaus Katedros aikštės rekonstrukcijai” yra nors ir juridiškai teisingos, tačiau iš esmės labai klaidinančios. Mus nedotuoja – dotuojame mes. Juo labiau, kad “prašymas” dotacijai buvo paremtas tuo, kad pasikeitus įstatymui, Vilnius prarado anksčiau turėtas 5% papildomų išlaidų (18 mln. Litų 1997 metais) valstybės reprezentacinėms išlaidoms dengti. Taigi ir čia praradome 18 mln., o gavome “dotaciją” 15 mln. Tačiau kiek daug teko aiškintis, kodėl Vilnius “gavo”, o kiti ne?

Kadangi savivaldybių biudžetai didele dalimi yra “atlyginimų buhalterija”, finansiškai stipresnės savivaldybės argumentuos už tam tikro lygio diferenciaciją, priklausančią nuo to, kiek padidėjo mokesčių surinkimas mieste.

Kokie gi būtų paremiantys šią idėją argumentai?

Suprantamas yra valstybinių žinybų ir silpnesnių savivaldybių “galvos skausmas” dėl jų finansinės būklės, dėl būtinumo finansiškai remti regioninės politikos priemones. Tačiau juk nepretenduojama į visus mokesčius, o tik į stabilią jų dalį. Daugiau surenkame mes, daugiau gauna ir remiamos savivaldybės.

Būtų didesnis suinteresuotumas plėtros projektų organizavimu, ūkio aktyvumo didinimu, nes didėjantis darbo vietų skaičius ir didėjantis darbo užmokestis sukurs didesnę mokesčių bazę. Dabar pagrindinė ir vienintelė viltis gauti gerą biudžetą – Finansų ministerija. Vienintelė todėl, kad koreliacija tarp padidėjusio ekonominio aktyvumo mieste ir didėjančių biudžeto įplaukų yra labai silpnai juntama. Kiek padidinsime nekilnojamojo turto mokesčių dalį biudžete, tiek prarasime fizinių asmenų pajamų mokesčio.

Galimybė planuoti (prognozuoti) pajamas ir, atitinkamai, būsimas išlaidas. Tame tarpe ir išlaidas kapitalinėms investicijoms. Galimybė vykdyti skolinimosi politiką, ir netgi tapti tarptautinių kapitalo rinkų dalyviu.

Padidėjusios biudžeto pajamos nebus skiriamos pravalgymui. Didelė dalis einamųjų išlaidų yra reglamentuojamos, pvz. mokytojų algos. Papildomos pajamos turi būti skiriamos tik investicijoms. Iš esmės ir dabar savivaldybės turi šias papildomas pajamas investicijoms, tačiau jos yra skiriamos centralizuotu būdu – per VIP.

Pajamų regioninė diferenciacija gali padidinti regioninius skirtumus pagal tokius rodiklius, kaip sukuriamos darbo vietos, vidutinio atlyginimo dydis ir pan. Tačiau akivaizdu, kad didžiuosiuose miestuose mažesniais visuminiais kaštais sukūrus naujas darbo vietas, tuo pačiu bus sprendžiamos ir regionų su santykinai pertekline darbo jėga problemos.

Paskutinis argumentas – nebūtinai ekonomiškai stipresnių savivaldybių biudžeto dalies, skirtos investicijoms padidėjimas turi būti vykdomas silpnesniųjų sąskaita. Galima išlaikyti bent jau esamą savivaldybių biudžetinio finansavimo lygmenį.

Sulyginamoji pajamų sistema sąlygoja faktą, kad bet kokiu atveju lėšų nepakankamumą galima argumentuoti vieninteliu faktu – Finansų ministerija davė per mažai. Ir mažai yra kreipiamas dėmesys į tai, kaip padidinti regiono ūkinį aktyvumą, tuo pačiu padidinti mokesčių atskaitymų bazę ir, atitinkamai, patį savivaldybės biudžetą.

Galima teigti, kad fiskalinis savivaldybių pajėgumas neturi būti išlyginamas tiek, kiek reikia ekonominės plėtros funkcijai užtikrinti. Fiskalinis pajėgumas turi būti išlygintas savivaldybėms vykdant kitas – socialines funkcijas. Danijos savivaldybėse kiekvienai savivaldybei yra skaičiuojamas “socialinis indeksas”, kurį įtakoja visa eilė socialinių kriterijų (vienišos mamos, bedarbystė, pensininkų skaičius ir pan.) (2 psl 51). Priklausimai nuo šio indekso reikšmės ir yra sulyginamas savivaldybių fiskalinis pajėgumas būtent šioms funkcijoms vykdyti.

Išvados

1.       Oficialiai yra deklaruojamas pasiryžimas pereiti prie programinio biudžeto formavimo principo, tačiau savivaldybių lygmenyje tai bus sunku padaryti – bent jau planuojant išlaidas kapitalinėms investicijoms.

2.       Kapitalo investicijų programų rengimą apsunkina vidinės (daugiausia darbuotojų kvalifikacijos) ir išorinės priežastys – nesugebėjimas prognozuoti centralizuotų fondų išlaidų.

3.       Savivaldybių biud˛etuose net 2/3 išlaidų skiriama betarpiškai atlyginimams mokėti, t.y. vykdoma socialinė funkcija. Nedidelė dalis biudžeto, skolintos lėšos ir beveik visas biudžeto pajamų viršplaninis padidėjimas yra skiriamas investicijoms.

4.       Ekonominės plėtros skatinimas yra savivaldybės funkcija ir šiai funkcijai įgyvendinti turi būti sudarytos atitinkamos sąlygos – fiskalinė decentralizacija.

5.       Skolinimosi sistemos buvimas yra reikšminga galimybė didinti finansinių išteklių apimtis, tačiau savivaldybių galimybės šioje srityje yra ribotos.

6.       Pajamų sulyginimas ar finansinio pajėgumo diferenciacija – tai yra dileminis klausimas. Socialinės funkcijos užtikrinimui sulyginimas yra būtinas. Lygiai taip pat, ekonominės plėtros skatinimo funkcijai įgyvendinti turi būti vykdoma fiskalinės decentralizacijos politika, padidintos galimybės ir suinteresuotumas savivaldybėms pačioms kaupti papildomas lėšas.

Literatūros sąrašas

Kaldmae, M., et. all, Strategic Development Directions for Raising Administrative Capacity of the Estonian Local Government, 6^th Baltic Regional Workshop: Building Municipal Management Capacity in the Baltics, February 25-26, 1999.

Minicipalities and Counties in Denmark, Ministry of the Interior, April 1996

National Seminar on Fiscal Decentralization in Lithuania, Proceedings of the Lithuanian Needs Assessment Seminar, April 30-May 1, 1996 Vilnius, Lithuania

Peterson, G., Hammam S., Building Local Credit Systems, Urban Management Program policy Paper, August 1997

Rokickienė, G., Europos vietos savivaldos chartija. Lietuvos kontekstas. Respublika, 1999 m. kovo 26 d.

Skardžius P., Municipal Development in Lithuania, Realities and Perspectives, Fifth Regional Workshop: Private Sector Involvement in Municipal Development, April 28-29, 1998

Youngman, J., The Property Tax: A Viable Tool for Urban Governments in Developing Countries? International Forum on Municipal Finance, The World Bank April 15, 1998